6. Visión del Estado e instrumentos para su Seguridad Nacional. Visión: No considero adecuado el criterio de atar la definición de Estado al concepto de neutralidad, uso seguro, eficiente, indiscriminado y expedito del Canal. Pareciera que sin Canal no existimos. El Canal debe formar parte de las instituciones del Estado que deberán coordinarse, tal y como lo manda la Constitución, en torno a la Estrategia Marítima Nacional, como vía para lograr mayor desarrollo económico y social para el país.
Defensa Nacional: Definir al "pueblo en armas" como el más importante y crítico de los recursos de la seguridad panameña, a pesar de que es un concepto planteado para fines distintos en el Art. 305 de la Constitución Nacional, es poco realista. Los términos usados en el documento dan la impresión de que se podría avanzar hacia una militarización disimulada so pretexto de la seguridad nacional. Es más, este concepto, quizás por las connotaciones histórica que tiene apunta más hacia esa dirección que otra cosa. Si somos un país desmilitarizado, debemos basar nuestra estrategia de seguridad sobre esa realidad.
Política Exterior: Establecer que toda la orientación y la estrategia en este tema con todos sus recursos (que no son muchos ni muy capacitados) debe apuntalar la estrategia de seguridad nacional, es desconocer en buena medida el importante papel que puede adquirir Panamá en la comunidad internacional por razón de ser ahora dueña y administradora del Canal. La definición integral de la política exterior es un tema que debió someterse a una discusión nacional para juntos avanzar con criterios definidos por un camino común. La improvisación parece distinguirla y mejor servicio le hacemos a la seguridad nacional, si la reorientamos en vez de seguir enfrentando contradicciones sobre temas sensitivos para el país.
Economía: Decir que la economía generará los recursos para el cumplimiento de las competencias y funciones de la seguridad nacional, entre otros planteamientos, es exponer ideas que no parecen compaginarse con los hechos. Sin un plan económico coherente e integral, la economía por sí sola o a base de enunciados no generará riqueza y desarrollo. Problemas como el desempleo, por ejemplo, amenaza seriamente en convertirse en una verdadero problema de seguridad cuidadana. Estas y otras situaciones tienen una repercusión, directa o negativa, en la economía del país, a parte de dar la impresión de vivir en un país en abierta rebeldía ciudadana producto de la falta de respuestas acumuladas en el tiempo a los sectores más necesitados. Es injusto atribuido al actual y nuevo gobierno, pero será su responsabilidad administrar el problema de la mejor manera a fin de minimizar los riestos de enfrentamientos que puedan producir inestabilidad pública.
Tratados y Convenios Internacionales: Da la impresión que la seguridad nacional va a tener un componente internacional por razón de los tratados que se suscriban por razón de la ejecución de esta estrategia. La seguridad del país debe ser tarea fundamental de los panameños. No se debe confundir este principio elemental con los acuerdos a los que se lleguen en función de cooperación e, inclusive, de intercambio de información de inteligencia. Ningún Estado debe ser parte de la preservación y protección de la seguridad nacional.
7. En torno a acuerdos de intercambio de información
Se ha ventilado mucho en los últimos meses la idea de que Panamá vería mejor servida su seguridad nacional si negociamos y celebramos acuerdos de intercambio de información de inteligencia con distintos países, a fin de asegurarnos de que tendremos en su momento la información necesaria o la colaboración oportuna de otros países para, preventivamente, evitar situaciones que pongan en peligro nuestra seguridad ciudadana o la del Canal de Panamá, sus aguas y naves en tránsito. Debo manifestar que, salvo una mejor opinión, no creo conveniente la celebración de este tipo de acuerdos, fundamentalmente por lo siguiente: a. Antecedentes: A partir de 1991 me correspondió presidir la delegación del Gobierno de la República de Panamá que negoció con el de los Estados Unidos, el primer Tratado de Asistencia Legal Mutua sobre Asuntos Penales (TALM). El mismo, hoy Ley de la República, se constituyó en un momento determinado de nuestras relaciones, en un tema prioritario en nuestra agenda bileteral, debido al énfasis que hacia ese país en obtener de Panamá y, sobre todo, de su sistema bancario, información para la persecusión y procesamiento de delitos relacionados con el tráfico de drogas. Incluso, cierta ayuda económica, producto de acuerdos de donación con el AID, fueron condicionadas a la firma y ratificación de dicho tratado por parte del gobierno panameño.
El tema fue un extremo polémico, habida cuenta de que en el paquete de acuerdos que se le presentó a la Administración Endara en febrero de 1990 para ser negociados y firmados por el gobierno, iba incluido en adición al TALM y de otros, uno relativo al intercambio de información fiscal, el cual fue rechazado de plano y jamás fue objeto de consideración de ninguna naturaleza. Sin embargo, la duda prevalecía y la presión popular fue grande, a tal punto de que luego de firmado por mi persona, en nombre de la República de Panamá, el mismo fue objeto de 21 sesiones de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Asamblea así como de un extenso y agotador segundo debate legislativo, en donde asistieron todas las agrupaciones interesadas, la mayoría de las cuales llevaban una posición contraria a la suscripción del citado acuerdo, porque insistían en el hecho de que se acabaría con el sistema bancario y se la daría a un gobierno extranjero facultades de interferir en las labores de nuestras autoridades de instrucción y de administración de justicia.
Existieron tres temas claves que hicieron ardua la negociación y que pueden servir de ejemplo respecto de los acuerdos de intercambio de información de inteligencia: (1) la exclusión de todo tema relativo a intercambio de información fiscal del acuerdo por la vía de no permitir que se catalogaran como delitos conductas que sí lo son en el derecho penal norteamericano relativas a la evasión fiscal en muchas de sus variadas acepciones; (2) que los delitos objeto de la solicitud de información fueran delitos en ambas naciones, lo que se denominó el principio de la doble criminalidad, y (3) que toda solicitud de información se hiciera siempre y en todo momento sujeta a la ley del Estado Requerido, lo cual conlleva que todos los derechos y deberes contenidos en nuestra Constitución y leyes nacionales rigieran el trámite de asistencia de información, evitándose así la arbitrariedades y los abusos de parte de las autoridades de los Estados Unidos cuando fungieran como Estado Requirente. Estos tres aspectos fueron resguardados en la negociación, a tal punto que el entonces Embajador de Estados Unidos en el acto de firma del Tratado dijo, con resignada voz, que ese no era el tratados que los Estados Unidos en el acto de firma del Tratado dijo, con resignada voz, que ese no era el tratado que los Estados hubiera querido firmar, pero fue el que se pudo lograr por la vía de las negociaciones diplomáticas. La historia registra que no fue sino casi cuatro años después de firmado y ratificado por Panamá cuando el Senado de los Estados Unidos lo ratificara, lo que sucedió al inicio de la Administración del presidente Pérez Balladares, hecho este que contrastaba con la abierta oposición del PRD en la Asamblea durante las discusiones del mismo y del informe de minoría que suscribió la legisladora Balbina Herrera, como legisladora de Oposición de la época en la Comisión de Relaciones Exteriores.
Posterior a este tratado y a la comprobación de que no se lesionada ningún interés nacional con la firma de este tipo de tratados, bien delimitados y jurídicamente tutelados, la Administración Endara llevó adelante y concluyó negociaciones con el Reino Unido, Centroamérica, Colombia, y dejó en el tapete para que luego se concluyeran con México, Canadá y otros países.
Se puede decir que estos acuerdos sentaron las bases para conocer en nuestro país cómo deben regirse los acuerdos de intercambio de información a fin de que las solicitudes que reciba Panamá no impliquen una lesión a nuestra soberanía territorial ni jurisdiccional, por ser siempre las mismas conducidas de acuerdo al derecho panameño y, las personas sujetas a investigación por virtud de estas solicitudes, puedan gozar de todos los derechos que le brindan la Constitución y las leyes nacionales.
b. Lo anterior viene a cuento ya que en aquel momento consultamos de manera muy profunda con nuestras autoridades de instrucción y del Organo Judicial a fin de conocer cómo se realizaban las asistencias de información hasta esas fechas. Salvo aquellas reguladas por tratados de extradición o regidas por la Ley 23 sobre narcotráfico, el resto de la información sobre hechos delictivos sujetos a investigación dentro de procesos instaurados conforme a derecho en jurisdicciones extranjeras, se daban en base a reciprocidad. Es más, nos manifestaban que con o sin tratado, Panamá podría brindar asistencia de información sobre hechos punibles en nuestro territorio, siempre que la misma no afectara nuestro interés como nación. Sin embargo, era aconsejable que se reglamentara a fin de evitar excesos o arbitrariedades de autoridades foráneas o que trataran de obtenerla sin pasar por los canales correspondientes en cada caso.
c. En el intercambio de información para los fines propios de estos tratados, así como en los de intercambio de información de inteligencia, de insistirse en ellos, es fundamental que exista lo que se denomina una Autoridad Central. Es decir, una autoridad que centralice y reciba las solicitudes de información y sea la que, conforme a la ley y al tratado, acceda o niegue la información objeto de la solicitud. Si no existiera similares, se corre el riesgo de que las solicitudes se hagan entre autoridades de instituciones similares de los países y al margen de los procedimientos legales que las distintas legislaciones establecen para estos propósitos. Es más, si no existen estas autoridades, se corre el peligro que la información a suministrar, aunque se tenga, sea sensitiva y resguarde un interés nacional del país requerido en un momento dado, o que la misma se pretenda usar para fines distintos a los de prevenir, perseguir, procesar, aprestar, o juzgar un determinado hecho ilícito en otra jurisdicción, conforme a derecho.
Por ello, en Panamá, para los propósitos de los TALM, la Autoridad Central radica en una oficina dentro del Ministerio de Gobierno y Justicia, ya que es esta dependencia y su rector, o sea el Ministro, el funcionamiento dentro del Poder Ejecutivo quien tiene la menor capacidad de determinar cuando una información se da o se niega, muchas veces no porque no cumpla con la ley panameña, sino por razones, precisamente, de seguridad nacional, las cuales solamente las puede conocer en detalle el Organo Ejecutivo. Por esta razón, cuando se nos recomendaba que fuera la Autoridad Central el Procurador de la Nación o el Presidente de la Corte, negábamos tal posibilidad ya que dichos funcionarios, si bien están en capacidad de admitir o rechazar una solución cuando la misma no se atenga a los requisitos establecidos en estos tratados o a la ley panameña, dichos funcionarios no están en capacidad, por ser extraño a sus funciones, de evaluar cuando una solicitud se niega por razones de seguridad (que sólo las conoce el Ejecutivo) o porque las misma puedan causar un efecto negativo en el manejo de las relaciones exteriores del país, por citar dos ejemplos de situaciones concretas.
d. Es cierto que toda la anterior referencia no se relaciona con los denominados acuerdos de intercambio de información de inteligencia. Sin embargo, creo prudente explicar a grandes rasgos algunas de las características de los TALM, ya que son instrumentos jurídicos diseñados bilateral o multilateralmente (Convención de Viena de 1988 sobre narcotráfico, también Ley de la República) para intercambiar información entre países para perseguir crímenes o prevenir la realización de los mismos en la esfera internacional.
Salvo que lo aclaren las actuales autoridades, los propósitos o alcances de los denominados acuerdos de intercambio de información de inteligencia que menciona el Plan, llevan implícito la prevención o persecución o colaboración en aspecto de seguridad relacionados con actos delictivos que se van a perpetrar en un determinado Estado o que, habiéndose perpetrado, se desea ubicar o capturar a los infractores o los resultados del hecho punible (el dinero que se obtiene del tráfico de drogas o los resultados de su lavado). Si esto es así, entonces Panamá tiene tratados de intercambio de información con una multiplicidad de países y regiones, los cuales se pueden ampliar aún más, incluso, somos parte de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988 (Convención de Viena, Ley 20 de 7 de diciembre de 1993) que contiene un moderno y eficaz mecanismo multilateral de intercambio de información sobre una multiplicidad de delitos, lo cual hace, creo yo, innecesario adicionar ahora estos acuerdos desconocidos.
e. Por razón de experiencias vividas como Canciller de la República, llegó a la conclusión de que a Panamá no le conviene ser parte de acuerdos formales de intercambio de información de inteligencia, si los mismos no tienen bien regulado y definida su estructura jurídica a fin de evitar que los mismos se transformen en instrumentos de constante intervención en nuestros asuntos internos por parte de Terceros Estados o de violación de nuestra jurisdicción y competencia nacionales. Con el respeto debido a nuestras autoridades constituidas, recomiendo que estos acuerdos, de insistir en su negociación y posterior firma, incluyan, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Que se negocien coordinadamente con la Cancillería, en el evento de que se delegue la representación nacional en otra dependencia pública; 2. Que se delimite bien el ámbito de aplicación y las materias objeto de solicitud; 3. Que el intercambio de información se rija de acuerdo a la ley panameña cuando se requiera de nuestro país algún tipo de información; 4. Que se designe una "Autoridad Central" para los propósitos de administrar, procesar o negar las solicitudes de información; 5. Que existan cláusulas bien definidas respecto a la posibilidad de denegar la información por parte de nuestro país, sin tener que exponer a sustentar las causas por las que se niega la información; 6. Que las solicitudes traten sobre actos que sean delito en Panamá por virtud de nuestras leyes o por razón de Tratados Internacionales de lo que seamos parte; 7. Que existan cláusulas claras sobre mecanismos de solución de conflictos; 8. Que existan cláusula de denuncia a fin de poder poner término al tratado si el mismo no resulta positivo a nuestro interés; 9. Que se envíen a la Asamblea Legislativa para su formal ratificación; 10. Si hay que llegar a estos acuerdos por razón por la seguridad del Canal, de su territorio adyacente o las naves que lo cruzan, creo fundamental que sea la Autoridad del Canal de Panamá, en ejercicio de esa facultad privativa que la Constitución y la ley otorga, la que defina sus necesidades frente al Ejecutivo para que en función de las mismas y de manera segura y delimitada se suscriban este tipo de acuerdos de intercambio de información. Si esta materia es abordada, entonces se requerirá, como manda la Constitución una consulta popular en adición al trámite de ratificación legislativa.
La última parte de este artículo se publicará en la edición electrónica de mañana sábado, 4 de marzo.
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