Los servidores del estado
La semana pasada recibí una invitación de Leandro Avila, Secretario General de la FENASEP, para participar en el acto conmemorativo del XVII Aniversario de la Federación Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) que se fundó el 20 de septiembre de 1984, y a la cual el ejecutivo le otorgó personería jurídica poco antes de que concluyera mi mandato presidencial. Esta invitación que se repite en la misma fecha todos los años guarda relación con mi permanente interés en la organización de la Carrera Administrativa.
Evidencia de este aserto es que en los anales de la Asamblea Nacional consta que en la sesión del 13 de octubre de 1949 presenté como legislador el Proyecto de Ley sobre "Bases para la Carrera Administrativa", en desarrollo del Título XII de la Constitución de 1946 sobre los "Derechos y Deberes de los Servidores del Estado", conforme al cual "el servicio del Estado debe tener como base la competencia y la moralidad del funcionario o empleado y su inamovilidad". (Diario de Debates de la Asamblea Nacional, volumen 1, N"8, Pág. 7). Sin entrar en definiciones el Constituyente de 1946 usó los vocablos "funcionario" y "empleado", caracterizando en cierto modo la diferencia jurídica que según ciertos tratadistas de Derecho Administrativo existe entre funcionarios que representan política y jurídicamente al Estado y obran por él, y empleados que sólo prestan servicios al Estado y obran para él.
El proyecto de Ley de Bases preparado con la cooperación de especialistas del Frente Patriótico, aunque no llegó a ser aprobado por la legislatura, se proponía desarrollar los siguientes principios que estimaba entonces, y aún estimo, fundamentales, a saber:
Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de un partido político. La actividad proselitista será ilícita y castigada por la ley, en los lugares y horas de trabajo. Las condiciones de ingreso en la administración se determinan por el método de concurso, de antecedentes, de créditos por estudios hechos y de exámenes teórico-prácticos. La permanencia, ascenso, suspensión, traslado, cesantía y jubilación, estarán sujetos a reglas de ineludible cumplimiento.
El aspirante que en igualdad de circunstancias en cuanto a idoneidad y probidad se encuentre en mayor estado de necesidad económica, será preferido para el cargo. La garantía del debido proceso regirá para que ninguna investigación sobre irregularidades, omisiones y delitos se considere concluida mientras el inculpado no pueda presentar sus descargos y articular su defensa.
Las bases para la Carrera Administrativa de nuestro Proyecto de Ley estaban dirigidas a crear un estatuto de funcionarios, un régimen de empleados públicos que a la vez que asegurara su estabilidad a base de méritos, tuviese el efecto de delimitar su competencia sin dejar de darle prioridad a la responsabilidad correspondiente por el ejercicio debido o indebido de sus funciones.
Durante mi mandato presidencial le otorgué personería jurídica a las asociaciones de servidores públicos y a la FENASEP. Ante la dilatada falta de acción legislativa dicté el Decreto Ejecutivo N"116 del 10 de octubre de 1984, por el cual se Desarrolla y Reglamenta la Estabilidad de los Servidores Públicos. Esta iniciativa, al igual que en 1949, estuvo animada del propósito de crear eficiencia en el servicio, reconocer los méritos, evitar el abuso de poder, promover un ambiente de seguridad jurídica, donde no hubiese cabida para la injusticia ni para el irrespeto a los derechos ciudadanos, donde prevaleciera la transparencia y la ética de la Administración, donde no prosperarán la inercia, la negligencia y el contubernio, factores ciertos para promover tanto la delincuencia como la impunidad.
El Decreto 116, promulgado en la misma fecha de su expedición, el día antes de la toma de posesión del nuevo Presidente, quien no ocultaba su desacuerdo, dispuso que gozaran de estabilidad los servidores públicos al servicio del gobierno central o de las entidades autónomas o semiautónomas que con una antigüedad no menor de dos años hubiesen prestado servicios continuos con honestidad, competencia, lealtad y moralidad, pudiendo ser destituidos sólo por causas justificadas y de acuerdo al procedimiento establecido en el mismo Decreto.
El Decreto 116 estableció la garantía del debido proceso relativo a la destitución de los servidores públicos amparados por la estabilidad, poniendo a la disposición de los afectados los recursos de reconsideración ante la autoridad nominadora, y de apelación ante el superior jerárquico, mediando la previa audiencia del afectado ante una junta integrada por tres miembros designados por el "rgano Ejecutivo y dos por la FENASEP, con la finalidad de que dicha junta expusiera su criterio y orientara al superior al momento de decidir sobre la apelación. Este Decreto sobre estabilidad de los servidores públicos se dispuso que permaneciera en vigencia hasta tanto fuera adoptada una ley general sobre Carrera Administrativa. Estuvo aplicándose durante cinco años hasta que fue derogado mediante el Decreto de Gabinete N"1 de 26 de diciembre de 1989.
En Panamá no hemos aún logrado los consensos necesarios para poner al servidor del Estado al abrigo de los cambios de gobierno y de apetitos políticos inconfesables. Tampoco hemos logrado poner en práctica una genuina carrera administrativa a pesar de la adopción de la Ley N"9 de 20 de junio de 1994 (Gaceta Oficial N"22,562 de 21 de junio de 1994). No hemos logrado que haya suficiente voluntad política, para que esa legislación surta a plenitud sus propósitos.
Plantear este tema obliga a ampliar la visión de los problemas que afectan la función pública en nuestro país. Si bien es cierto que se puede decir que hemos superado los tiempos en los que el control del Estado estaba en manos de unos cuantos clanes familiares privilegiados, no hemos aprovechado este rescate histórico del Estado para toda la ciudadanía o al menos para la mayoría.
El servidor público debe ser salvaguarda del Estado contra las tentaciones de la arbitrariedad administrativa, del abuso del poder, y debe ser muro de contención contra los peligros del desorden y las proclividades egoístas de los traficantes de influencias. La seguridad jurídica, el sosiego ciudadano se logra no sólo con coraje o valentía sino a través de un desempeño sin temor frente al exceso de poder de los gobernantes de turno y sin complejos frente a los otros actores, por muy poderosos que sean, de la vida nacional.
Este tipo de servidor público se forma y se educa. El problema de instituir una función pública eficiente y honesta es un problema moral que engloba los problemas de la educación y los problemas políticos. Es mediante la educación que se logra armar al servidor público para que sea guardián de los altos intereses del Estado. Hay que educarlo para servir y hay que educarlo en la autoestima y en el auto respeto.
En Panamá se han calificado como "temas de Estado" a varios problemas que se consideran importantes y cuyo tratamiento debería contar con la participación de todos los sectores de la sociedad y en cuanto al sector público estimamos que debería contarse con el criterio y la experiencia de la FENASEP. Se considera también que las decisiones al respecto deberían contar con un consenso. Me parece que el tema de la situación y el futuro de la función pública tiene méritos sobrados para ser parte de esa lista de temas de Estado.
Evidencia de este aserto es que en los anales de la Asamblea Nacional consta que en la sesión del 13 de octubre de 1949 presenté como legislador el Proyecto de Ley sobre "Bases para la Carrera Administrativa", en desarrollo del Título XII de la Constitución de 1946 sobre los "Derechos y Deberes de los Servidores del Estado", conforme al cual "el servicio del Estado debe tener como base la competencia y la moralidad del funcionario o empleado y su inamovilidad". (Diario de Debates de la Asamblea Nacional, volumen 1, N"8, Pág. 7). Sin entrar en definiciones el Constituyente de 1946 usó los vocablos "funcionario" y "empleado", caracterizando en cierto modo la diferencia jurídica que según ciertos tratadistas de Derecho Administrativo existe entre funcionarios que representan política y jurídicamente al Estado y obran por él, y empleados que sólo prestan servicios al Estado y obran para él.
El proyecto de Ley de Bases preparado con la cooperación de especialistas del Frente Patriótico, aunque no llegó a ser aprobado por la legislatura, se proponía desarrollar los siguientes principios que estimaba entonces, y aún estimo, fundamentales, a saber:
Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de un partido político. La actividad proselitista será ilícita y castigada por la ley, en los lugares y horas de trabajo. Las condiciones de ingreso en la administración se determinan por el método de concurso, de antecedentes, de créditos por estudios hechos y de exámenes teórico-prácticos. La permanencia, ascenso, suspensión, traslado, cesantía y jubilación, estarán sujetos a reglas de ineludible cumplimiento.
El aspirante que en igualdad de circunstancias en cuanto a idoneidad y probidad se encuentre en mayor estado de necesidad económica, será preferido para el cargo. La garantía del debido proceso regirá para que ninguna investigación sobre irregularidades, omisiones y delitos se considere concluida mientras el inculpado no pueda presentar sus descargos y articular su defensa.
Las bases para la Carrera Administrativa de nuestro Proyecto de Ley estaban dirigidas a crear un estatuto de funcionarios, un régimen de empleados públicos que a la vez que asegurara su estabilidad a base de méritos, tuviese el efecto de delimitar su competencia sin dejar de darle prioridad a la responsabilidad correspondiente por el ejercicio debido o indebido de sus funciones.
Durante mi mandato presidencial le otorgué personería jurídica a las asociaciones de servidores públicos y a la FENASEP. Ante la dilatada falta de acción legislativa dicté el Decreto Ejecutivo N"116 del 10 de octubre de 1984, por el cual se Desarrolla y Reglamenta la Estabilidad de los Servidores Públicos. Esta iniciativa, al igual que en 1949, estuvo animada del propósito de crear eficiencia en el servicio, reconocer los méritos, evitar el abuso de poder, promover un ambiente de seguridad jurídica, donde no hubiese cabida para la injusticia ni para el irrespeto a los derechos ciudadanos, donde prevaleciera la transparencia y la ética de la Administración, donde no prosperarán la inercia, la negligencia y el contubernio, factores ciertos para promover tanto la delincuencia como la impunidad.
El Decreto 116, promulgado en la misma fecha de su expedición, el día antes de la toma de posesión del nuevo Presidente, quien no ocultaba su desacuerdo, dispuso que gozaran de estabilidad los servidores públicos al servicio del gobierno central o de las entidades autónomas o semiautónomas que con una antigüedad no menor de dos años hubiesen prestado servicios continuos con honestidad, competencia, lealtad y moralidad, pudiendo ser destituidos sólo por causas justificadas y de acuerdo al procedimiento establecido en el mismo Decreto.
El Decreto 116 estableció la garantía del debido proceso relativo a la destitución de los servidores públicos amparados por la estabilidad, poniendo a la disposición de los afectados los recursos de reconsideración ante la autoridad nominadora, y de apelación ante el superior jerárquico, mediando la previa audiencia del afectado ante una junta integrada por tres miembros designados por el "rgano Ejecutivo y dos por la FENASEP, con la finalidad de que dicha junta expusiera su criterio y orientara al superior al momento de decidir sobre la apelación. Este Decreto sobre estabilidad de los servidores públicos se dispuso que permaneciera en vigencia hasta tanto fuera adoptada una ley general sobre Carrera Administrativa. Estuvo aplicándose durante cinco años hasta que fue derogado mediante el Decreto de Gabinete N"1 de 26 de diciembre de 1989.
En Panamá no hemos aún logrado los consensos necesarios para poner al servidor del Estado al abrigo de los cambios de gobierno y de apetitos políticos inconfesables. Tampoco hemos logrado poner en práctica una genuina carrera administrativa a pesar de la adopción de la Ley N"9 de 20 de junio de 1994 (Gaceta Oficial N"22,562 de 21 de junio de 1994). No hemos logrado que haya suficiente voluntad política, para que esa legislación surta a plenitud sus propósitos.
Plantear este tema obliga a ampliar la visión de los problemas que afectan la función pública en nuestro país. Si bien es cierto que se puede decir que hemos superado los tiempos en los que el control del Estado estaba en manos de unos cuantos clanes familiares privilegiados, no hemos aprovechado este rescate histórico del Estado para toda la ciudadanía o al menos para la mayoría.
El servidor público debe ser salvaguarda del Estado contra las tentaciones de la arbitrariedad administrativa, del abuso del poder, y debe ser muro de contención contra los peligros del desorden y las proclividades egoístas de los traficantes de influencias. La seguridad jurídica, el sosiego ciudadano se logra no sólo con coraje o valentía sino a través de un desempeño sin temor frente al exceso de poder de los gobernantes de turno y sin complejos frente a los otros actores, por muy poderosos que sean, de la vida nacional.
Este tipo de servidor público se forma y se educa. El problema de instituir una función pública eficiente y honesta es un problema moral que engloba los problemas de la educación y los problemas políticos. Es mediante la educación que se logra armar al servidor público para que sea guardián de los altos intereses del Estado. Hay que educarlo para servir y hay que educarlo en la autoestima y en el auto respeto.
En Panamá se han calificado como "temas de Estado" a varios problemas que se consideran importantes y cuyo tratamiento debería contar con la participación de todos los sectores de la sociedad y en cuanto al sector público estimamos que debería contarse con el criterio y la experiencia de la FENASEP. Se considera también que las decisiones al respecto deberían contar con un consenso. Me parece que el tema de la situación y el futuro de la función pública tiene méritos sobrados para ser parte de esa lista de temas de Estado.
