Principios rectores del Derecho de Admisión

El gobierno de los Estados Unidos de América decide enviar tropas a su frontera con México, a fin de disminuir la entrada irregular de personas a su territorio, mientras España aumenta su control migratorio en Melilla y Fuerte Ventura, con el propósito de hacer más difícil la entrada de africanos a la Península y a las Islas Canarias. Por medio de dichas actuaciones los gobiernos deciden si admiten o rechazan a personas que no son sus nacionales. Hablamos del derecho de admisión, que constituye el resabio más sobresaliente del ejercicio de la soberanía. Este incluye también la deportación de aquellos extranjeros en situación migratoria irregular. No obstante, dicha facultad no es ilimitada, ya que existen convenios internacionales de obligatorio cumplimiento, una vez firmados y ratificados.
En ejercicio del derecho de admisión, cada Estado establece requisitos para ingresar a su territorio. De esta manera, los nacionales de unos Estados requieren autorización previa para ingresar, conocida como "visa", mientras que otros no la necesitan. En nuestro país, por ejemplo, los centroamericanos y los colombianos no tienen que acudir a un Consulado panameño, si desean ingresar a Panamá. Sin embargo, algunos sudamericanos sí deben comparecer a nuestro Consulado y solicitarla. Se atienden razones de seguridad, demográficas, socioeconómicas, regionales, comerciales, de conveniencia, de salud y se analiza el movimiento y comportamiento de los migrantes, de acuerdo a su nacionalidad.
Una de las razones que mueven al país de destino a requerir "visa" es la violación frecuente de las normas migratorias por los nacionales de un Estado. Para ello no es necesario negociar previamente, ni aplicar reciprocidad, ya que esta decisión es parte del ejercicio soberano del Estado. La exigencia de las visas ayuda a controlar la entrada y permanencia de los migrantes irregulares o indocumentados y es una fuente de ingresos para el país de destino, la cual alivia el costo de las deportaciones, además de que puede servir para mejorar las instalaciones donde se encuentran los privados de libertad por violaciones a la Ley de migración.
Sin embargo, hay algunas prácticas que conviene corregir, como las siguientes: existe la Tarjeta de Turismo, la cual no es una exigencia establecida por la autoridad migratoria, que se utiliza a favor del Instituto Panameño de Turismo; también, las tarjetas para los marinos, cuya expedición debe estar controlada por la autoridad migratoria, ya que se trata de un requisito de ella. Además, todavía se mantiene vigente un acuerdo que permite a los ciudadanos de los Estados Unidos de América ingresar a nuestro territorio sin exhibir pasaporte (exigencia recomendada por la Organización de Aviación Civil Internacional OACI). Esta práctica tiene su antecedente en la presencia del ejército norteamericano y de personal civil, por razón de la jurisdicción que ejercía dicho país sobre el Canal de Panamá y áreas adyacentes. Ese personal abandonó nuestro territorio desde el 31 de diciembre de 1999, no obstante, dichos ciudadanos continúan exhibiendo algún documento de identidad distinto al pasaporte, incluyendo su certificado de nacimiento, para ingresar a Panamá.
Además, el fenómeno migratorio nos obliga a combatir la comisión de delitos internacionales como la trata de personas, el narcotráfico, el terrorismo y el tráfico ilícito de migrantes. Debe haber un equipo que analice y estudie estos hechos, proponga controles internos, así como medidas de cooperación bilaterales o multilaterales, cuando sea necesario y desarrolle una política migratoria dentro del contexto internacional, a fin de prevenir acciones delictivas que van en contra de nuestra forma de vida y de nuestro desarrollo nacional.
Como afirma el profesor Vincent Chetail, los Estados tienen un buen margen discrecional para decidir si admiten a una persona a su territorio o si deciden expulsarla. Los fundamentos para tomar estas decisiones comprenden generalmente, razones de salud, antecedentes penales, tenencia o ausencia de recursos económicos, seguridad nacional, así como la incidencia de violaciones a las normas migratorias domésticas.
Un panameño que desee retornar a Panamá, cuente o no con un pasaporte vigente, no debe tener obstáculo para reingresar a su país de origen. A su vez, el derecho de los ciudadanos a regresar está vinculado con el derecho a salir. Se trata del derecho humano que tienen las personas para circular libremente dentro y fuera de su país, consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros instrumentos .
Cada extranjero con Permiso de Residencia válido, tiene derecho a ser admitido en nuestro territorio, ya que su estatus migratorio se lo permite. Estos no nacionales que tienen Permiso de Residencia mantienen vínculos especiales con Panamá, ya que es aquí donde se encuentra su familia inmediata, desarrollan una buena parte de sus actividades comerciales, poseen una residencia que alberga a los suyos; en algunos casos están vinculados con actividades cívicas, contribuyen con el desarrollo nacional y mantienen relaciones sociales que los ligan, provisional o permanentemente con Panamá, la que se convierte en "su país".
La Convención de Ginebra de 1951, en Panamá la Ley 5 del 26 de octubre de 1977, regula la condición de los refugiados. Además, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos de 1969 (Pacto de San José), la Convención contra la Tortura y el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas dictan normas sobre el principio del "Non refoulement". Este forma parte de la costumbre internacional y es reconocido como "prueba de una práctica generalmente aceptada como Derecho" (definición de costumbre según el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia). Implica que el Estado receptor no puede rechazar a una persona que alega provenir de un territorio donde se la persigue y que de ser devuelta al Estado aludido, corre peligro de ser privada de su libertad, de ser perseguida en base a su raza, religión, nacionalidad, ideas políticas o pertenencia a un grupo social o de ser sometida a torturas, tratos crueles o inhumanos, poniendo en peligro su vida.
El Estado receptor debe dar protección a quien solicita la condición de refugiado y estudiar los hechos alegados por el solicitante. Conceder dicha condición es potestad del Estado requerido, el que puede negar la petición, pero no está facultado para regresarlo al territorio en el que afirma ser perseguido. El problema se presenta cuando se la niega y no se encuentra un tercer Estado que acepte recibirlo, bajo la premisa que le dará refugio seguro: es decir, bajo el compromiso de no regresarlo al Estado de origen de su alegada persecución. Ante esta circunstancia, el Estado receptor debe mantenerlo en su territorio hasta que encuentre una solución que respete los derechos humanos del solicitante.
El "Non refoulement" permite rechazar la petición de refugio, si quien la hace representa un peligro para la seguridad del Estado requerido o si tiene antecedentes penales graves. En todo caso, el solicitante debe tener oportunidad para explicar y probar sus alegaciones. Sin embargo, el Estado no tiene la obligación de conceder derechos plenos de residencia en el país a quien solicita la condición de refugiado y en consecuencia, puede aplicarle restricciones, como el control de sus movimientos en el territorio. Concedida dicha condición, ésta puede renunciarse en cualquier momento.
Cuando un extranjero decide trasladarse a Panamá con el objetivo de residir, lo usual es que lo haga acompañado de miembros de su familia: la esposa o el esposo, sus hijos, en algunos casos, los padres de ambos y no faltan quienes quieren traer a sus hermanos, con todas las familias de las que ellos forman parte. En el Derecho Migratorio comparado hay limitaciones respecto a los miembros de la familia que un inmigrante puede incluir con su petición de Permiso de Residencia, ya sea temporal o permanente. El derecho a residir con su cónyuge, así como con los hijos menores de ambos, se reconoce como un derecho humano. Algunas legislaciones como la nuestra, permiten incluir a los padres de la pareja; otras, como la costarricense, la coreana y la suiza no lo aceptan.
Siempre que un residente permanente o temporal tenga a su familia amparada bajo su Permiso de Residencia, su derecho a la unidad familiar habrá que respetarlo. Pero ¿qué ocurre si el residente comete un delito y es declarado culpable? Las legislaciones establecen que en dichos supuestos, el Estado de acogida puede expulsarlo, luego de que cumpla la sentencia impuesta y de acuerdo a una decisión adoptada conforme a Ley.
Sin embargo, nuestra legislación debe permitir que el ente migratorio tenga facultad discrecional para ordenar la expulsión de residentes que han cometido delitos, ya que al aplicar dicha sanción se interfiere con la vida familiar del afectado. Como regla general, cada caso debe estudiarse de manera particular, atendiendo al interés del Estado, en conexión con el interés de la familia afectada. La expulsión, por lo tanto, no puede ser automática, inmediata al cumplimiento de una sentencia, ni debe el juez ordenarla. Esa decisión debe dejarse a la Dirección de Migración, sujeta a un proceso corto, en el que el afectado tenga posibilidad de oponerse a la medida y donde la autoridad migratoria evalúe las consecuencias de la expulsión, observe el tiempo de estadía de la familia afectada, su conducta, la edad de los hijos, la situación económica del cónyuge, las relaciones de la familia con la sociedad -vis à vis- el delito cometido.
No debe olvidarse que la persona sujeta a expulsión ya cumplió una pena y tiene una familia en que ella puede ser su principal medio de sustento. La unidad familiar se rompe frente a la salida del país de quien cometió un delito. ¿Prima el interés de la normativa migratoria que contempla la expulsión, frente a la unidad familiar de quien ya cumplió una sentencia? En algunos casos sí, pero no en todos.
Como todo ser humano, el extranjero admitido a nuestro territorio tiene derecho a que se le reconozcan y respeten sus derechos humanos. Incluso aquellos que ingresan irregularmente son sujetos de derechos consustanciales a su condición de personas. Como regla general, los Estados no pueden discriminar a los extranjeros en cuanto al ejercicio de sus derechos humanos.
En relación con los "indocumentados", al ser detenidos por encontrarse sin documentos o por haber ingresado irregularmente al país o por tener vencido su Permiso de Residencia o su Visa de Turista, ellos tienen derecho a ser tratados con respeto, a ser informados de manera clara y en un idioma que comprendan sobre las razones de su detención, así como a utilizar los medios legales de defensa que consideren apropiados. Además, debe procurarse que la privación de la libertad se cumpla dentro de instalaciones adecuadas a su condición de personas y que ésta no sea prolongada, de tal forma que el "indocumentado" o irregular salga del país lo antes posible o cumpla con los requisitos para permanecer legalmente.
En cuanto a los privados de libertad por violaciones a nuestra Ley migratoria, Panamá dedica importantes sumas de dinero en la deportación de los "indocumentados", sin la contribución económica de los Estados de origen de los afectados. Convendría tener negociaciones, bajo el espíritu de la Iniciativa de Berna, a fin de acordar procedimientos que permitan a nuestro país disminuir dichos gastos, para dedicarlos a otros propósitos. Incluso sugerimos prever medidas alternas a la custodia administrativa, que hagan posible destinar menos fondos públicos para las deportaciones.
Además del respeto a la vida y a su integridad física, todo extranjero, aún cuando debe tener Permiso de Trabajo, tiene derecho, como un nacional, a recibir la misma remuneración y tener las mismas condiciones de trabajo. Este último derecho es frecuentemente violado, abusando de la condición migratoria del trabajador. Paralelo a éste, el extranjero en situación regular o irregular tiene derecho a recibir atención médica, a acudir a nuestros tribunales, sin discriminación, y a recibir educación pública. Por todo ello, se requiere controlar la inmigración, para que podamos respetar adecuadamente los derechos humanos de todas las personas que se encuentren bajo nuestra jurisdicción.
Cada Estado tiene poder para rechazar o admitir a los ciudadanos de otros países, de acuerdo a sus normas migratorias, pero sujeto a las limitaciones expuestas y conforme a las obligaciones que asume, cada vez que permite la entrada y permanencia de un no nacional.
(*) Ex Director Nacional de Migración y abogado