Estimado Sr. Kohler: 1. Desde su toma de posesión en septiembre de 1999, el gobierno de la Presidenta Moscoso se ha guiado por dos objetivos primordiales en la formulación de sus políticas económicas: la importancia crucial de la consolidación fiscal y la necesidad de asegurar que los frutos del crecimiento económico de Panamá sean distribuidos más equitativamente. La presente describe los programas de políticas económicas y financieras que el gobierno va a seguir para lograr estos dos objetivos básicos.
2. La economía de Panamá continúa creciendo moderadamente y la inflación es baja. El índice de precios al consumidor aumentó solamente un 1.8 por ciento en los doce meses que terminaron en marzo de 2000, a pesar del aumento en los precios del crudo y sus derivados durante los últimos seis meses. El crecimiento real del Producto Interno Bruto bajó de 4.1 por ciento en 1998 a 3.2 por ciento en 1999, principalmente debido a la menor demanda por actividades de re exportación y procesamiento en la Zona Libre de Colón, que son el resultado de las dificultades económicas de los países vecinos. El crecimiento del sector de la construcción permaneció estable principalmente debido a la demanda suscitada por proyectos de gran envergadura así como también proyectos provenientes de la gran expansión relacionada con la reversión de propiedades en el área canalera. Los créditos también contribuyeron al crecimiento en la demanda. La tasa de desempleo se redujo de 13 y medio por ciento donde había permanecido por varios años, al 11.6 por ciento en 1999. 3. El bajo nivel de actividad en la Zona Libre y el alto nivel de inversiones internas resultaron en un incremento en el déficit de Panamá en cuenta corriente externa de 13.3 por ciento en 1998 a cerca de 14 por ciento en 1999. Las inversiones externas directas financiaron una cantidad significativamente menor del déficit de cuenta corriente en 1999 si se compara con 1998, pero parte del déficit puede ser debido a problemas de recesión. La mayor parte del financiamiento externo de Panamá consistió de una reducción en la posición externa neta de los bancos panameños para financiar los préstamos domésticos.
4. Los requerimientos de préstamos del sector público no financiero (PSBR) declinaron de 2.9 por ciento del PIB en 1998 a 1.4 por ciento en 1999, solo un poco por encima de la meta revisada de 1 por ciento del PIB. La baja en el PSBR, que tuvo lugar a pesar del hecho de que las privatizaciones previas habían transferido propiedades que tenían surplus financiero al sector privado, se debió en gran parte a los esfuerzos del nuevo gobierno por controlar gastos. El déficit total del gobierno central declinó de 5.0 por ciento en 1998 a 2.4 por ciento en 1999. Sin embargo, el gobierno reconoce que hay ciertos problemas en el control de gastos que todavía hay que resolver, a pesar del progreso logrado en instalar un procedimiento automático e integrado de manejo financiero.
5. La transferencia del Canal de EU a Panamá el 31 de diciembre de 1999, fue la culminación del proceso puesto en marcha con los Tratados Torrijos-Carter de 1977. El fin de la presencia militar de EU y la transferencia de la Comisión del Canal (que ahora se llama la Autoridad del Canal de Panamá) trae como resultado solo una pequeña pérdida de ingresos por el despido de los empleados en las bases militares y el cese de la compra de productos y servicios locales, ya que la contribución de las bases a la economía había estado disminuyendo desde hacía varios años. Sin embargo, con el tiempo la reversión debe aumentar sustancialmente el PIB de Panamá ya que la transferencia del área canalera y sus activos implican un fuerte aumento en el capital stock de Panamá. El aumento en inversiones que ha estado ocurriendo desde 1997 es en su mayoría el resultado de las oportunidades creadas por la reversión y va a aumentar significativamente la industria turística de Panamá, su infraestructura de transporte, y diversas industrias relacionadas con el canal tales como trans-embarques y almacenamiento.
6. Las perspectivas económicas para el año 2000 son que las presentes tendencias continúen. El crecimiento real del PIB está proyectado para aumentar hasta cerca de 3 y medio a 4 por ciento debido a la recuperación de la Zona Libre y un aumento en la piscicultura (principalmente cultivo de camarones), que va a minimizar el impacto de un descenso en inversiones de los altos niveles alcanzados en 1998-99 y alguna disminución en gastos financiados por créditos. La recuperación parcial en la Zona Libre y la disminución en las inversiones se espera que traigan como resultado una disminución en el déficit de cuenta corriente a 9.2 del PIB. Es probable que la inflación aumente temporalmente por el orden de 2 por ciento, como respuesta al aumento en los precios del crudo de los últimos seis meses, debido a que los cambios en los precios internacionales del crudo son automáticamente pasados a los precios locales. El estado de la política fiscal debería estar automáticamente neutral en el 2000, pero va a ser más estricta en el 2001 (ver más abajo). De 2001 al 04, el crecimiento real del PIB está proyectado para aumentar a 4.5 por ciento en el 2001 y 5 por ciento más adelante, dada la capacidad aumentada para exportación que surge de la reversión y las inversiones que está estimulando, un aumento adicional en la actividad de la Zona Libre y las tasas de interés bajas que resultarán de las condiciones fiscales. El déficit de cuenta corriente debe continuar bajando y la inflación deberá bajar a su nivel actual de uno y medio por ciento.
7. De acuerdo con la gran importancia que el gobierno le concede a la consolidación fiscal, la meta principal de la política fiscal será una disminución sustancial y progresiva de la proporción de la deuda con el PIB con miras a reducir el interés entre Panamá y EU. Se proyecta que el PSBR disminuya de 1.4 por ciento del PIB en 1999 a 1.0 por ciento en el 2000 y a cero de ahí en adelante. La proyectada disminución del PSBR hasta el 2001 y el mantenimiento de una posición balanceada de allí en adelante, junto con el proyectado aumento en crecimiento económico, darán como resultado una disminución sustancial en la proporción entre la deuda pública neta y el PIB, exclusiva de las assets del Trust Fund.
8. El presupuesto modificado para el 2000 proyecta un déficit de 4.2 por ciento del PIB. El aumento en el déficit del presupuesto modificado para 2000 con respecto al outturn para 1999 es en su mayor parte el resultado de proyectos de gastos sociales adicionales que fueron aprobados por la Asamblea después de que el presupuesto para el 2000 había sido aprobado a fines de 1999. El Gobierno de Panamá está comprometido a lograr para el año 2000 la meta de un déficit de 1 por ciento del PIB. Con este fin, el gobierno planea establecer un límite sobre los gastos por ministerio y por agencia, congelar los puestos vacantes en el servicio civil y reducir gastos actuales innecesarios.
9. La proyectada disminución en el PSBR de cerca de 1 1/4 puntos porcentuales de PIB de 1999 a 2001 va a ser el resultado de los esfuerzos del gobierno central por efectuar ajustes. La reforma tributaria que va a implementarse en el curso de este año 2000 deberá generar ingresos adicionales de cerca de 1/2 por ciento del PIB en el 2001. Va a haber un aumento en ingresos de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) en parte debido a ahorros provenientes de la eliminación de beneficios de expatriación que la ACP ya no tiene que pagar y que va a cubrir el costo de privatización en lo que respecta a pagos de dividendos por parte de las empresas públicas. Del lado de los gastos, una disminución en gastos de salarios resultante de la eliminación de pagos excepcionales desembolsados en 1999 a empleados de empresas privadas también contribuirá al ajuste programado. Adicionalmente los gastos de capital en el 2000 y 2001 van a ser sustancialmente recortados en relación con el presupuesto modificado para el 2000. El ahorro fiscal no va a ocurrir a expensas de gastos con metas bien definidas, sin embargo, y la parte de tales programas en el presupuesto va a aumentar, como se describe más abajo.
10. Panamá no es un país de elevados impuestos. Fuera de la contribución al seguro social, el ingreso del gobierno central por efecto de impuestos es de cerca de 12 por ciento del PIB. Esta carga relativamente baja de impuestos resulta de la combinación de tasas moderadas o hasta bajas de impuestos y de bases de impuestos que han sido disminuidas por una proliferación de preferencias y excepciones. En consecuencia hay lugar para aumentar la tasa de ingresos al PIB sin introducir distorsiones exageradas en la economía o recargar a los pobres. En particular la base del ITBM va a ser ampliada significativamente con la inclusión de bienes de lujo y servicios. Adicionalmente, se va a aumentar significativamente la tasa efectiva de impuesto bancario. El gobierno planea presentar a la Asamblea el 30 de septiembre de este año, leyes que contemplen estos cambios. Además de las excesivas exenciones, el ingreso por impuestos se ha visto reducido por una administración no muy efectiva. El gobierno planea reforzar la Dirección General de Impuestos aumentando su presupuesto para el año 2001.
11. Se ha logrado un progreso considerable en el desarrollo del sistema automatizado de manejo financiero integrado (SIAFPA). En lo que respecta al módulo presupuestario, con la excepción de gastos financiados por agencias regionales e internacionales de desarrollo y gastos traídos de presupuestos anteriores, se le puede seguir la pista a los gastos del gobierno central desde la autorización hasta el momento de emitir los cheques, en un lapso de 24 horas. Para cerca de 5 ministerios, los gastos son investigados con base en tiempo real. El gobierno reconoce la importancia de extender SIAFPA para incluir tanto la parte de los gastos hechos por agencias multilaterales como los gastos que provienen de presupuestos anteriores. El Ministerio de Economía y Finanzas, que es ahora la agencia responsable del SIAFPA, se ha impuesto la meta de incluir estas categorías de gastos dentro del sistema para el 31 de diciembre de este año. De modo similar, el sistema de tiempo real va a ser expandido progresivamente durante los próximos 18 meses hasta que cubra todas las agencias del gobierno central.
12. El sistema de Seguro Social de Panamá (CSS) debido a sus sustanciales reservas financieras, tiene un pequeño cash flow surplus. Las contribuciones son ya insuficientes para cubrir los gastos, sin embargo, y a medida que la población aumenta en edad, se puede esperar que el sistema tenga déficit para la segunda década del presente siglo. El gobierno desea tomar acción para evitar que un problema latente pueda causar serias dificultades dentro de algunos años. El sistema concede generosas pensiones, lo que implica tasas muy altas de reemplazo para personas que han trabajado la mayor parte de sus vidas. En consecuencia, hay posibilidades de un cambio para beneficiar el sistema de pensiones que corregirá la tendencia del sistema hacia el déficit, sin perjudicar a los jubilados o a los ancianos. Los cambios pueden ser planificados para que ocurran gradualmente y no produzcan impacto sustancial sobre personas que estén cerca de la jubilación. Estas reformas no afectarán el PSBR ni en el 2000 ni en el 2001, pero tendrían un efecto acumulativo a medida que transcurre el tiempo. El 31 de octubre de este año el gobierno va a nombrar una comisión de alto nivel para buscar solución al problema de la CSS.
13. El Banco de Desarrollo Agrícola (BDA) y el Banco Hipotecario Nacional (BHN) fueron fundados por gobiernos anteriores con el fin de ayudar a agricultores y posibles dueños de casa que no tenían acceso a préstamos de fuentes convencionales. Ninguna de las dos entidades ha sido manejada con eficiencia y sus préstamos no han sido concedidos como debe ser. Para el 15 de diciembre de este año el gobierno va a presentar una ley a la Asamblea para disolver el BHN. Dicha ley, que el gobierno espera sea aprobada para enero de 2001, establecerá una meta de 12 meses después de la fecha de aprobarlo, para la liquidación total del BHN. El BDA permanece en operación, pero el gobierno tomará acciones para hacer que funcione con mayor eficiencia. Con este fin, el gobierno hará un áudito externo del banco, que comenzará en julio y estará terminado para octubre de este año.
14. El programa de privatización ocurrido a mitad de los 90 transfirió la mayor parte de los activos de las empresas públicas no financieras de Panamá al sector privado. Las únicas empresas de alguna consideración que aun permanecen son ETESA, la empresa eléctrica; el IDAAN, la compañía de acueductos y el aeropuerto de Tocumen que son tradicionalmente empresas del sector público. Tanto ETESA como el aeropuerto de Tocumen producen ganancias. El gobierno se propone invitar a licitación a compañías calificadas que estén interesadas en operar el aeropuerto como concesionarios, una vez que éste haya sido adecuadamente evaluado para poder establecer un precio equitativo. El IDAAN incurrió en un promedio de $12 millones en pérdidas anuales en 1998-99, en parte debido a pérdidas de agua -el agua en ciertas áreas no se cobra- y también debido a un exceso de empleados. Para corregir estos defectos se va a hacer un plan más efectivo de cobros para el IDAAN así como modificaciones en el sistema de contabilidad, y para permitirle subcontratar servicios en las áreas de cuentas por cobrar, medidores, y otras áreas. Además, serán revisadas las tarifas.
15. Se han hecho grandes progresos con la reforma de reglamentos bancarios y supervisión en Panamá. La Superintendencia, que fue establecida en 1998, dictó una reglamentación en febrero de este año con respecto a activos líquidos y tasas. Para completar el marco formal de reglamentos, va a dictar reglamentos que gobiernen la calidad de los activos y su aprovisionamiento, de aquí al 30 de junio. Los poderes regulatorio y supervisorio de la Superintendencia son sustancialmente mayores que los de la Comisión Bancaria, entidad que reemplaza. En especial, ha dictado y va a vigilar el cumplimiento de estándares uniformes para transacciones dudosas; tiene poder para auditar los estados financieros consolidados de bancos en el extranjero que sean propiedad de una compañía en particular; puede solicitar la publicación de los estados financieros auditados, y puede intervenir en forma activa para liquidar alguna institución financiera que esté en dificultades. La Superintendencia ha estandarizado el sistema básico de reportes que los bancos panameños usan. Algunas de las reducciones en external exposure en 1999 fueron el resultado de un movimiento out of emerging market securities, en línea con las guías de la Superintendencia sobre exposición al riesgo. Con los reglamentos establecidos, la Superintendencia planea auditar 30 por ciento de los bancos en el sistema para finales de diciembre de este año. Para esta misma fecha la Superintendencia va a tener una revisión formal de su desempeño durante los últimos 18 meses con el objeto de determinar la calidad de sus áuditos y las necesidades de adiestramiento de su cuerpo de auditores.
16. Con la entrada de Panamá a la Organización Mundial del Comercio (WTO), virtualmente todas las barreras no tarifarias del país fueron eliminadas y se adoptó una tarifa máxima del 30 por ciento que se aplicaba a casi todas las mercaderías excepto algunos renglones sensitivos -la mayor parte de ellos productos agrícolas y alimentos. Las tarifas máximas en todos los productos excepto cuatro de ellos fueron rebajadas de 30 a 15 por ciento de una sola vez. Esta rápida reducción ha causado cierta dislocación en las industrias importadoras y a finales del 99 y principios del 2000, el gobierno de la presidenta Moscoso elevó las tarifas en algunos de estos productos hasta el máximo acordado con la WTO. La acción del gobierno no tenía por objeto proteger la agricultura local en forma permanente sino darle suficiente tiempo como para adaptarse a la liberalización. En consecuencia, el gobierno ha decidido que las tarifas van a reducirse a sus niveles de 1999 para el año 2004. Esta tasa de reducción es notablemente más rápida que la estipulada por los decretos de finales del 99 y principios del 2000 que no habrían regresado las tasas a sus niveles de mediados del 99. Con esta acción el gobierno reafirma su compromiso con la liberalización del comercio.
17. Para ser un país con un ingreso per cápita de $3,400, la pobreza en Panamá prevalece. De acuerdo con el Banco Mundial, 37 por ciento de los panameños están bajo el nivel de pobreza y cerca de 19 por ciento viven en extrema pobreza. También considera el Banco Mundial que el gobierno debería ayudar a los pobres haciendo una inversión considerable en capital humano; aumentar sus posibilidades de obtener tierra y crédito; y mejorando los servicios básicos tales como el agua potable. El programa de inversión social pone énfasis en gastos de educación y salud, casas baratas y aprovisionamiento de agua. Los gastos se harán tomando en consideración el mapa de pobreza, el cual identifica grupos y lugares especialmente vulnerables, al igual que ampliando los programas de salud y educación básica. Como parte de sus esfuerzos para combatir la pobreza extrema y la desnutrición en las comunidades rurales, el gobierno planea introducir el Programa de Granjas Autosostenibles y su meta es establecer 400 granjas multifamiliares para el año 2000 y un total de 3,000 granjas para el 2004. La organización no gubernamental (ONG) que está a cargo del programa recibirá solamente un pequeño subsidio del gobierno. El financiamiento adicional será obtenido de donantes privados y ayuda extranjera. Además, un programa para resolver el grave problema de no titular la tierra se está llevando a cabo con la ayuda de agencias multilaterales.
18. La naturaleza ha dotado a Panamá de una gran biodiversidad. Este regalo ha sido amenazado por un desarrollo no coordinado y la falta de una política coherente sobre el ambiente y la necesidad de fortalecer la capacidad de ANAM para hacer buen uso de los poderes que le ha concedido la ley. Finalmente, el gobierno ha hecho responsable a la Autoridad del Canal para que proteja la cuenca, para lo cual se ha establecido un presupuesto de $3.5 millones anuales.
Traducido por Nidia González.
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