Constitución e Impuestos
Analizo dos iniciativas del oficialismo, a saber las propuestas de revisión de la Constitución y de reforma tributaria. Considero que es positivo que ambas se hayan planteado y se discutan. Pero señalo sus fallas e insuficiencias, que el oficialismo debe corregir para que las mismas prosperen.
Al cabo de año y cuatro meses de gobierno, el oficialismo está tratando de ejercer iniciativas al plantear la necesidad de "cambios integrales que modernicen" la Constitución y el "reordenamiento y simplificación del sistema tributario". En ambos casos merece una consideración en serio.
Al proponer una revisión de la Constitución, el oficialismo evita errores y desecha ilusiones. En efecto, no plantea el ideal de una Asamblea Constituyente, puesto que nuestra Constitución no le reconoce a ninguna autoridad el poder de convocarla. sta se produciría casi inevitablemente, en caso de una ruptura traumática en el Estado de derecho. Y al margen de este caso límite, sólo sería concebible gracias a un consenso explícito, muy difícil de lograr, de todas las fuerzas políticas y sociales, haciendo valer la soberanía popular originaria. Hoy por hoy, no estamos en la situación de 1945, cuando se convocó a una Asamblea constituyente, porque el Gobierno era de facto y el país reclamaba un ordenamiento democrático. Y tampoco se está dando la situación de 1983, cuando por consenso político se estableció una Comisión Revisora de la Constitución y se celebró un Referéndum constituyente, porque el régimen era militar y se iniciaba su descomposición. No es probable entonces, que ahora, se integre una Asamblea constituyente, aunque fuera una paralela. Mas si se diera la posibilidad, habría que acogerla positivamente.
El oficialismo también evita la equivocación que hubiera consistido en plantear la aprobación de una revisión en dos legislaturas sucesivas de una misma Asamblea, para luego someterla a una Referéndum constituyente. Las dos veces, en 1992 y 1998, en que se ha recurrido a este procedimiento, el electorado lo ha convertido en un medio para castigar al Ejecutivo, no sólo en un medio para tomar una decisión de índole constitucional y, sin duda, ocurriría lo mismo nuevamente. Por ello, el oficialismo ha planteado con realismo que la revisión se haga de la manera como se logró en 1984 la eliminación del ejército en los artículos 305 y 306 de la Constitución y como se creó la Autoridad del Canal de Panamá, en su título XIV. Este método se presta más para cambios limitados que para una revisión amplia de la Constitución, pero se ha revelado como el método más asequible para cambios constitucionales.
De hecho, las circunstancias que han colocado al "rgano Legislativo bajo responsabilidad de la alianza oficialista y al "rgano Legislativo, bajo dirección de la oposición, abren la posibilidad de un esfuerzo por forjar un acuerdo sobre este tema. Cualquiera que fuera la mayoría en la próxima Asamblea, un acuerdo entre el oficialismo y la oposición actuales, conllevaría el compromiso de completar el procedimiento de revisión en la próxima Asamblea. Sin embargo, hasta ahora el oficialismo nada ha hecho para propiciar este entendimiento, lo que sugeriría que su iniciativa no es una propuesta seria de revisión constitucional. De hecho, la reacción difundida que se suscitó a raíz de su iniciativa, en el sentido de que no era oportuna en medio de una crisis de estancamiento económico, ha paralizado al oficialismo. Nadie habla más del tema.
Es una lástima, porque a nuestra democracia le convendría una revisión constitucional. Las razones no son las que aveces se mencionan. Algunos de sus promotores argumentan que nuestro actual texto constitucional es "militarista", porque originalmente se aprobó en 1972 y se reformó sustancialmente en 1983, bajo el régimen militar. Pero en realidad, la reforma de 1983 se realizó de común acuerdo entre las fuerzas que apoyaban y las que se oponían a dicho régimen y dio por resultado un texto que no guarda ninguna estipulación que no pueda encontrarse en numerosas constituciones manifiestamente democráticas y civilistas. Nadie puede señalar ningún residuo militarista concreto en nuestra actual Constitución. Por eso, algunos de los promotores de la revisión constitucional la justifican de otra manera, afirmando que nuestra Constitución actual está emparchada, al ser producto de por los menos dos reformas, la de 1983 y la de 1994, y concluyen que para una Constitución coherente consigo misma, sería indispensable una Asamblea constituyente. No se dan cuenta que la Constitución aprobada por una Asamblea constituyente también resultaría emparchada. No con un parche entre diferentes puntos de vista a través del tiempo, sino entre diferentes puntos de vista a un mismo tiempo.
La razón de fondo para una revisión constitucional es diferente, a saber que la experiencia del actual ordenamiento constitucional revela que para consolidar y perfeccionar nuestra democracia, necesitamos cambios en nuestra Constitución. Por ejemplo, valdría la pena fortalecer la independencia del "rgano Judicial, a través de una nueva manera de escoger a los Magistrados de la Corte, que no sea tan dependiente del Organo Ejecutivo; limitar el Presidencialismo, gracias a un mayor poder de fiscalización por parte de la Asamblea; hacer que el Gabinete tenga que responder al Organo Legislativo y hacer que éste tenga mayor participación en la aprobación del presupuesto y de la deuda pública. Sería recomendable restringir el crecimiento del número de Legisladores y estipular la elección de un porcentaje de Legisladores nacionales. Adicionalmente, sería beneficioso descentralizar las estructura del Estado y transferir competencias y recursos a los municipios, provincias y regiones, como también consagrar una Carrera Administrativa que garantice el profesionalismo del empleado público. Sería recomendable igualmente, consagrar el derecho de las personas a la información y crear nuevas oportunidades de participación ciudadana. Y convendría revisar las estipulaciones constitucionales en materia de familia, trabajo, cultura, educación y seguridad social, puesto que desde 1983 el mundo ha evolucionado dramáticamente.
Aunque no se ve la necesidad de elaborar una Constitución completamente nueva, una revisión amplia de la Constitución que se concentre en los aspectos medulares sería bienvenida. Si el oficialismo la tiene en mente, para que nuestro régimen de gobierno sea más eficaz, participativo y actualizado en aras del desarrollo humano de nuestra población, debe comenzar por abordar a los partidos de oposición para tratar de entenderse con ellos sobre un proceso de revisión. sta puede comenzar con el trabajo de una Comisión Nacional que prepare un proyecto de revisión constitucional y culminar con su discusión y aprobación.
La segunda iniciativa que el oficialismo ha lanzado es la reforma tributaria. Es positivo que se discuta el sistema tributario, con miras a simplificarlo, hacerlo más neutral y equitativo, al mismo tiempo que para poder administrarlo más eficaz y eficientemente. No dudamos de que se necesitan cambios con estos propósitos. El oficialismo ha hecho bien en suscitar una discusión pública sobre el régimen de impuestos, aún si se ha visto obligado a hacerlo por el compromiso con las IFIS, más que por voluntad propia.
Pero el oficialismo ha iniciado la discusión de una manera inadecuada. El documento intitulado "Propuesta de Reordenamiento y Simplificación del Sistema Tributario" es insuficiente para una discusión seria. Carece por completo de información cuantitativa, que es indispensable para evaluarla, ya que ni siquiera precisa, cuánto se espera recabar en fondos adicionales. Esta cifra es clave, pues todo Gobierno que reforma su sistema tributario, lo hace para transferir recursos del sector privado al público o, menos frecuentemente, para hacer lo inverso. Hoy por hoy no sabemos qué cantidad de fondos el Gobierno quiere absorber más allá de los que ya están a su disposición.
El documento del Ministerio de Economía y Finanzas tampoco indica nada sobre el control del gasto público. Si el Gobierno quiere convencer a los contribuyentes que paguen más impuestos, tiene que garantizarles que los fondos adicionales no se van a malgastar. Por ello, al mismo tiempo que propone cambios en el sistema tributario, tiene que comprometerse con medidas de reducción del gasto innecesario o superfluo. Pero el Gobierno no dice nada concreto sobre el particular. Sin compromisos de esta índole, la Asamblea debiera rehusar aprobar la reforma tributaria.
Las propuestas conceptuales que ha formulado el Ejecutivo requieren una discusión pública que, sin duda, ha de tomar más de tres semanas. El hecho de acoger la propuesta que presentó el candidato presidencial del PDC en las últimas elecciones y que el Presidente del PDC, Legislador Rubén Arosemena Valdés, ha plasmado en un proyecto de Ley, es muy positivo. Se mejorarían así los ingresos reales de quienes tienen menos ingresos y se aumentaría el consumo interno, lo cual estimularía la recuperación económica.
Pero la extensión del ITBM a los servicios, es una medida problemática. Las exoneraciones que se prevén son demasiado restringidas. Por ejemplo, se exonerarían los alimentos de la canasta básica y algunos adicionales, pero no una gama de alimentos que son de consumo muy común entre nosotros. Las carnes, los vegetales y verduras y las frutas sólo se exonerarían "en estado natural", cuando el consumo de estos productos procesados es muy frecuente en nuestro medio. Se exonerarían los servicios de salud, pero sólo los "prestados por instituciones públicas", cuando las demoras y deficiencias de dichos servicios hacen que numerosas familias se vean obligadas a recurrir a los servicios médicos privados. Se exoneraría el servicio de acceso a Internet para entidades que presten servicio de educación reconocidas por el Estado, cuando este acceso es un instrumento indispensable para la educación de cualquiera persona por su propia cuenta.
Por lo demás, las exoneraciones se establecen, según el documento del Ministerio, porque se trata de "servicios esenciales o (porque) por razones administrativas no se considera conveniente gravar en esta primera etapa de la incorporación de los servicios al ITBM". Ello indica que el proceso de extensión del ITBM continuará y que sería posible se considere aumentar su porcentaje más adelante.El mismo documento admite que el impacto del ITBM en la distribución de ingresos demostró "una estructura ligeramente regresiva, que muy posiblemente se mantiene". En otras palabras, se quiere recurrir más a impuestos indirectos a ciencia y conciencia de su carácter regresivo, lo cual no ayudará a mejorar la equidad del sistema. Se hace patente que no se tienen cifras concretas para evaluar el impacto neto de los cambios propuestos sobre los diferentes sectores de nuestra población. No se distingue lo suficiente el caso del aumento en los impuestos que reduce las ganancias de empresas que tienen ganancias importantes, como los bancos, del caso del aumento en los impuestos que se transfiere al consumidor, encareciendo el costo de la vida. Sería absurdo que la equidad y la justicia social que se busca promover con la exoneración del impuesto sobre la renta, se neutralice parcial o totalmente con la extensión del ITBM. Y que al introducir el ITBM en un período de estancamiento, se agrave la situación de numerosas empresas y ello conduzca a un aumento en el desempleo.
El oficialismo le ha planteado al país dos iniciativas que tocan a lo esencial de cualquier Gobierno, la revisión de la Constitución y la reforma tributaria. Pero no las ha planteado de manera adecuada. En el primer caso no ha iniciado la consulta con la oposición ni el debate en la opinión pública. Y en el segundo caso ha emprendido un proceso de consulta y debate, pero sin dar a conocer los datos cuantitativos indispensables y sin los compromisos necesarios en cuanto al control del gasto. Es de esperar que el oficialismo corrija estas fallas, para que dichas iniciativas puedan prosperar.
Al cabo de año y cuatro meses de gobierno, el oficialismo está tratando de ejercer iniciativas al plantear la necesidad de "cambios integrales que modernicen" la Constitución y el "reordenamiento y simplificación del sistema tributario". En ambos casos merece una consideración en serio.
Al proponer una revisión de la Constitución, el oficialismo evita errores y desecha ilusiones. En efecto, no plantea el ideal de una Asamblea Constituyente, puesto que nuestra Constitución no le reconoce a ninguna autoridad el poder de convocarla. sta se produciría casi inevitablemente, en caso de una ruptura traumática en el Estado de derecho. Y al margen de este caso límite, sólo sería concebible gracias a un consenso explícito, muy difícil de lograr, de todas las fuerzas políticas y sociales, haciendo valer la soberanía popular originaria. Hoy por hoy, no estamos en la situación de 1945, cuando se convocó a una Asamblea constituyente, porque el Gobierno era de facto y el país reclamaba un ordenamiento democrático. Y tampoco se está dando la situación de 1983, cuando por consenso político se estableció una Comisión Revisora de la Constitución y se celebró un Referéndum constituyente, porque el régimen era militar y se iniciaba su descomposición. No es probable entonces, que ahora, se integre una Asamblea constituyente, aunque fuera una paralela. Mas si se diera la posibilidad, habría que acogerla positivamente.
El oficialismo también evita la equivocación que hubiera consistido en plantear la aprobación de una revisión en dos legislaturas sucesivas de una misma Asamblea, para luego someterla a una Referéndum constituyente. Las dos veces, en 1992 y 1998, en que se ha recurrido a este procedimiento, el electorado lo ha convertido en un medio para castigar al Ejecutivo, no sólo en un medio para tomar una decisión de índole constitucional y, sin duda, ocurriría lo mismo nuevamente. Por ello, el oficialismo ha planteado con realismo que la revisión se haga de la manera como se logró en 1984 la eliminación del ejército en los artículos 305 y 306 de la Constitución y como se creó la Autoridad del Canal de Panamá, en su título XIV. Este método se presta más para cambios limitados que para una revisión amplia de la Constitución, pero se ha revelado como el método más asequible para cambios constitucionales.
De hecho, las circunstancias que han colocado al "rgano Legislativo bajo responsabilidad de la alianza oficialista y al "rgano Legislativo, bajo dirección de la oposición, abren la posibilidad de un esfuerzo por forjar un acuerdo sobre este tema. Cualquiera que fuera la mayoría en la próxima Asamblea, un acuerdo entre el oficialismo y la oposición actuales, conllevaría el compromiso de completar el procedimiento de revisión en la próxima Asamblea. Sin embargo, hasta ahora el oficialismo nada ha hecho para propiciar este entendimiento, lo que sugeriría que su iniciativa no es una propuesta seria de revisión constitucional. De hecho, la reacción difundida que se suscitó a raíz de su iniciativa, en el sentido de que no era oportuna en medio de una crisis de estancamiento económico, ha paralizado al oficialismo. Nadie habla más del tema.
Es una lástima, porque a nuestra democracia le convendría una revisión constitucional. Las razones no son las que aveces se mencionan. Algunos de sus promotores argumentan que nuestro actual texto constitucional es "militarista", porque originalmente se aprobó en 1972 y se reformó sustancialmente en 1983, bajo el régimen militar. Pero en realidad, la reforma de 1983 se realizó de común acuerdo entre las fuerzas que apoyaban y las que se oponían a dicho régimen y dio por resultado un texto que no guarda ninguna estipulación que no pueda encontrarse en numerosas constituciones manifiestamente democráticas y civilistas. Nadie puede señalar ningún residuo militarista concreto en nuestra actual Constitución. Por eso, algunos de los promotores de la revisión constitucional la justifican de otra manera, afirmando que nuestra Constitución actual está emparchada, al ser producto de por los menos dos reformas, la de 1983 y la de 1994, y concluyen que para una Constitución coherente consigo misma, sería indispensable una Asamblea constituyente. No se dan cuenta que la Constitución aprobada por una Asamblea constituyente también resultaría emparchada. No con un parche entre diferentes puntos de vista a través del tiempo, sino entre diferentes puntos de vista a un mismo tiempo.
La razón de fondo para una revisión constitucional es diferente, a saber que la experiencia del actual ordenamiento constitucional revela que para consolidar y perfeccionar nuestra democracia, necesitamos cambios en nuestra Constitución. Por ejemplo, valdría la pena fortalecer la independencia del "rgano Judicial, a través de una nueva manera de escoger a los Magistrados de la Corte, que no sea tan dependiente del Organo Ejecutivo; limitar el Presidencialismo, gracias a un mayor poder de fiscalización por parte de la Asamblea; hacer que el Gabinete tenga que responder al Organo Legislativo y hacer que éste tenga mayor participación en la aprobación del presupuesto y de la deuda pública. Sería recomendable restringir el crecimiento del número de Legisladores y estipular la elección de un porcentaje de Legisladores nacionales. Adicionalmente, sería beneficioso descentralizar las estructura del Estado y transferir competencias y recursos a los municipios, provincias y regiones, como también consagrar una Carrera Administrativa que garantice el profesionalismo del empleado público. Sería recomendable igualmente, consagrar el derecho de las personas a la información y crear nuevas oportunidades de participación ciudadana. Y convendría revisar las estipulaciones constitucionales en materia de familia, trabajo, cultura, educación y seguridad social, puesto que desde 1983 el mundo ha evolucionado dramáticamente.
Aunque no se ve la necesidad de elaborar una Constitución completamente nueva, una revisión amplia de la Constitución que se concentre en los aspectos medulares sería bienvenida. Si el oficialismo la tiene en mente, para que nuestro régimen de gobierno sea más eficaz, participativo y actualizado en aras del desarrollo humano de nuestra población, debe comenzar por abordar a los partidos de oposición para tratar de entenderse con ellos sobre un proceso de revisión. sta puede comenzar con el trabajo de una Comisión Nacional que prepare un proyecto de revisión constitucional y culminar con su discusión y aprobación.
La segunda iniciativa que el oficialismo ha lanzado es la reforma tributaria. Es positivo que se discuta el sistema tributario, con miras a simplificarlo, hacerlo más neutral y equitativo, al mismo tiempo que para poder administrarlo más eficaz y eficientemente. No dudamos de que se necesitan cambios con estos propósitos. El oficialismo ha hecho bien en suscitar una discusión pública sobre el régimen de impuestos, aún si se ha visto obligado a hacerlo por el compromiso con las IFIS, más que por voluntad propia.
Pero el oficialismo ha iniciado la discusión de una manera inadecuada. El documento intitulado "Propuesta de Reordenamiento y Simplificación del Sistema Tributario" es insuficiente para una discusión seria. Carece por completo de información cuantitativa, que es indispensable para evaluarla, ya que ni siquiera precisa, cuánto se espera recabar en fondos adicionales. Esta cifra es clave, pues todo Gobierno que reforma su sistema tributario, lo hace para transferir recursos del sector privado al público o, menos frecuentemente, para hacer lo inverso. Hoy por hoy no sabemos qué cantidad de fondos el Gobierno quiere absorber más allá de los que ya están a su disposición.
El documento del Ministerio de Economía y Finanzas tampoco indica nada sobre el control del gasto público. Si el Gobierno quiere convencer a los contribuyentes que paguen más impuestos, tiene que garantizarles que los fondos adicionales no se van a malgastar. Por ello, al mismo tiempo que propone cambios en el sistema tributario, tiene que comprometerse con medidas de reducción del gasto innecesario o superfluo. Pero el Gobierno no dice nada concreto sobre el particular. Sin compromisos de esta índole, la Asamblea debiera rehusar aprobar la reforma tributaria.
Las propuestas conceptuales que ha formulado el Ejecutivo requieren una discusión pública que, sin duda, ha de tomar más de tres semanas. El hecho de acoger la propuesta que presentó el candidato presidencial del PDC en las últimas elecciones y que el Presidente del PDC, Legislador Rubén Arosemena Valdés, ha plasmado en un proyecto de Ley, es muy positivo. Se mejorarían así los ingresos reales de quienes tienen menos ingresos y se aumentaría el consumo interno, lo cual estimularía la recuperación económica.
Pero la extensión del ITBM a los servicios, es una medida problemática. Las exoneraciones que se prevén son demasiado restringidas. Por ejemplo, se exonerarían los alimentos de la canasta básica y algunos adicionales, pero no una gama de alimentos que son de consumo muy común entre nosotros. Las carnes, los vegetales y verduras y las frutas sólo se exonerarían "en estado natural", cuando el consumo de estos productos procesados es muy frecuente en nuestro medio. Se exonerarían los servicios de salud, pero sólo los "prestados por instituciones públicas", cuando las demoras y deficiencias de dichos servicios hacen que numerosas familias se vean obligadas a recurrir a los servicios médicos privados. Se exoneraría el servicio de acceso a Internet para entidades que presten servicio de educación reconocidas por el Estado, cuando este acceso es un instrumento indispensable para la educación de cualquiera persona por su propia cuenta.
Por lo demás, las exoneraciones se establecen, según el documento del Ministerio, porque se trata de "servicios esenciales o (porque) por razones administrativas no se considera conveniente gravar en esta primera etapa de la incorporación de los servicios al ITBM". Ello indica que el proceso de extensión del ITBM continuará y que sería posible se considere aumentar su porcentaje más adelante.El mismo documento admite que el impacto del ITBM en la distribución de ingresos demostró "una estructura ligeramente regresiva, que muy posiblemente se mantiene". En otras palabras, se quiere recurrir más a impuestos indirectos a ciencia y conciencia de su carácter regresivo, lo cual no ayudará a mejorar la equidad del sistema. Se hace patente que no se tienen cifras concretas para evaluar el impacto neto de los cambios propuestos sobre los diferentes sectores de nuestra población. No se distingue lo suficiente el caso del aumento en los impuestos que reduce las ganancias de empresas que tienen ganancias importantes, como los bancos, del caso del aumento en los impuestos que se transfiere al consumidor, encareciendo el costo de la vida. Sería absurdo que la equidad y la justicia social que se busca promover con la exoneración del impuesto sobre la renta, se neutralice parcial o totalmente con la extensión del ITBM. Y que al introducir el ITBM en un período de estancamiento, se agrave la situación de numerosas empresas y ello conduzca a un aumento en el desempleo.
El oficialismo le ha planteado al país dos iniciativas que tocan a lo esencial de cualquier Gobierno, la revisión de la Constitución y la reforma tributaria. Pero no las ha planteado de manera adecuada. En el primer caso no ha iniciado la consulta con la oposición ni el debate en la opinión pública. Y en el segundo caso ha emprendido un proceso de consulta y debate, pero sin dar a conocer los datos cuantitativos indispensables y sin los compromisos necesarios en cuanto al control del gasto. Es de esperar que el oficialismo corrija estas fallas, para que dichas iniciativas puedan prosperar.
