Democracia y corrupción
Pérez Balladares, Moscoso y Torrijos ganaron los comicios siendo líderes de la oposición; Moscoso y Torrijos perdieron la primera elección en que participaron siendo candidatos oficialistas. Tras efectuarse la tercera transmisión del mando presidencial en forma consecutiva (1994, 1999, 2004), de modo pacífico, del grupo opositor al gobierno, algunos han sacado una conclusión equivocada: que la democracia en Panamá se ha consolidado.
Ciertamente, el acceso al gobierno por medio de elecciones libres y resultados limpios constituye uno de los elementos de un régimen demócratico, pero la democracia no es algo que se verifica cada cinco años, sino una cualidad del poder que se ejerce todos los días y que, por lo tanto, todos los días se pone a prueba. Por eso, la fortaleza o debilidad de la democracia tiene que ver más con las instituciones que están llamadas a ejercer el poder y a controlarlo, que con los actos protocolares con que se inicia la gestión de un gobierno.
¿Son nuestras instituciones más sólidas y firmes que hace cinco o diez años? ¿Se hacen más sólidas por el mero hecho de que cambie el gobierno? Pienso que hay que poner todos los escándalos que se conocen y que día tras día se descubren en el contexto de las instituciones democráticas.
No me parece justo ni correcto personalizar los graves problemas que enfrenta la institucionalidad democrática. Si se concluye que los hechos de corrupción recientemente denunciados (no comprobados judicialmente aún) son el resultado de colocar a malas personas en posiciones de poder, no habremos aprendido nada y la democracia probablemente haya retrocedido un poco. Me explico. A la democracia le interesa no sólo que las instituciones tengan la capacidad de cumplir las funciones que les han sido encomendadas por la Constitución y las leyes, sino también que los controles sobre ellas se ejerzan en la forma debida. Sin la posibilidad real de ejercer controles, el exceso, el abuso, y hasta el delito, siempre serán una opción atractiva. La corrupción no es el producto del mal corazón de una o varias personas; más bien, es la consecuencia de la ausencia o deficiencia de los controles adecuados.
Una democracia, entonces, no se define por la ausencia de conductas desviadas por parte de sus funcionarios y gobernantes. Eso es una utopía. La democracia consiste en el ejercicio de los controles apropiados en forma oportuna. No hay buena voluntad que perdure en el ejercicio del poder público si los controles que pesan sobre ella son débiles o inexistentes.
En el Estado moderno no existe una agencia única de control. Hay un conjunto institucional que ejerce controles en ámbitos distintos con finalidades distintas. Hay controles formales y otros, informales. Desde el punto de vista del Estado de derecho, el análisis de los controles formales es de suma importancia. Como no es cuestión de improvisación ni discrecionalidad, los controles tienen que encontrarse en el papel primero, es decir, en las normas escritas, porque sino serían arbitrarios; luego tienen que ponerse en práctica. Hay una larga discusión que puede hacerse sobre el diseño de los controles formales, pero debe evitarse (lo que muy poco se hace) caer en el formalismo de la ley, y pensar que porque la ley dice esto o aquello, basta para que esto o aquello suceda.
Al estudio de la validez de los controles formales hay que añadir la investigación sobre su efectividad. Nunca podrá ejercerse un control en forma adecuada si está mal concebido en el papel. El hecho de que esté bien concebido en el papel no quiere decir tampoco que funcione adecuadamente. Un estudio que combina el análisis de normas y hechos en materia de controles sobre el ejercicio del poder público ha sido realizado por una entidad internacional denominada el Centro de Integridad Pública (The Public Integrity Center) el año pasado.
La medición ofrecida por dicho estudio no trata de hacer el cálculo sobre cuánta corrupción hay o hubo, lo que es, como se ha dicho muchas veces, harto difícil de poner en cifras. El índice de integridad pública da, más bien, una evaluación de las instituciones y prácticas que los ciudadanos pueden utilizar para que sus gobiernos rindan cuentas. La escala va de 1 (máxima integridad) a 0 (mínima). Los valores superiores a 0.80 reflejan una fuerte integridad; entre 0.71 y 0.80 es moderada; entre 0.61 y 0.70 se acusa una débil integridad; y por debajo del 0.60, es muy débil.
En el estudio realizado en el 2003, Panamá recibió una ponderación de 0.68, lo que es elocuente de lo feble que son nuestras instituciones. De las 6 categorías en que se desglosa el índice de integridad pública, el país sólo obtuvo una estimación positiva en lo relativo a los controles horizontales de supervisión, que se refiere a la labor que realizan la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, y la Superintendencia Bancaria, pues el grado de su integridad fue caracterizado como fuerte.
En lo relativo a los procesos electorales, el informe calificó la situación panameña como de una integridad moderada, pero consideró particularmente débil lo relativo al financiamiento de los partidos y las campañas electorales. En las otras cuatro categorías (sociedad civil, medios y acceso a la información pública; gestión pública, política y judicial; administración y servicio civil; mecanismos anticorrupción), el índice de integridad pública estimó que Panamá es un país con una débil integridad institucional.
Esta debilidad trae una reducción de la calidad de vida de la población. Sus manifestaciones concretas son bien conocidas: ineficiencia en la prestación de servicios públicos, percepción de que la justicia no protege derechos legítimos, indefensión del consumidor frente a las fuerzas que controlan el mercado, el deterioro de la seguridad social, la inequidad en la adjudicación de contratos públicos, entre otras. Un país con esas características es poco atractivo para las inversiones del presente. Los que valoran las inversiones del pasado sobreestiman la capacidad real de nuestra democracia.
Ciertamente, el acceso al gobierno por medio de elecciones libres y resultados limpios constituye uno de los elementos de un régimen demócratico, pero la democracia no es algo que se verifica cada cinco años, sino una cualidad del poder que se ejerce todos los días y que, por lo tanto, todos los días se pone a prueba. Por eso, la fortaleza o debilidad de la democracia tiene que ver más con las instituciones que están llamadas a ejercer el poder y a controlarlo, que con los actos protocolares con que se inicia la gestión de un gobierno.
¿Son nuestras instituciones más sólidas y firmes que hace cinco o diez años? ¿Se hacen más sólidas por el mero hecho de que cambie el gobierno? Pienso que hay que poner todos los escándalos que se conocen y que día tras día se descubren en el contexto de las instituciones democráticas.
No me parece justo ni correcto personalizar los graves problemas que enfrenta la institucionalidad democrática. Si se concluye que los hechos de corrupción recientemente denunciados (no comprobados judicialmente aún) son el resultado de colocar a malas personas en posiciones de poder, no habremos aprendido nada y la democracia probablemente haya retrocedido un poco. Me explico. A la democracia le interesa no sólo que las instituciones tengan la capacidad de cumplir las funciones que les han sido encomendadas por la Constitución y las leyes, sino también que los controles sobre ellas se ejerzan en la forma debida. Sin la posibilidad real de ejercer controles, el exceso, el abuso, y hasta el delito, siempre serán una opción atractiva. La corrupción no es el producto del mal corazón de una o varias personas; más bien, es la consecuencia de la ausencia o deficiencia de los controles adecuados.
Una democracia, entonces, no se define por la ausencia de conductas desviadas por parte de sus funcionarios y gobernantes. Eso es una utopía. La democracia consiste en el ejercicio de los controles apropiados en forma oportuna. No hay buena voluntad que perdure en el ejercicio del poder público si los controles que pesan sobre ella son débiles o inexistentes.
En el Estado moderno no existe una agencia única de control. Hay un conjunto institucional que ejerce controles en ámbitos distintos con finalidades distintas. Hay controles formales y otros, informales. Desde el punto de vista del Estado de derecho, el análisis de los controles formales es de suma importancia. Como no es cuestión de improvisación ni discrecionalidad, los controles tienen que encontrarse en el papel primero, es decir, en las normas escritas, porque sino serían arbitrarios; luego tienen que ponerse en práctica. Hay una larga discusión que puede hacerse sobre el diseño de los controles formales, pero debe evitarse (lo que muy poco se hace) caer en el formalismo de la ley, y pensar que porque la ley dice esto o aquello, basta para que esto o aquello suceda.
Al estudio de la validez de los controles formales hay que añadir la investigación sobre su efectividad. Nunca podrá ejercerse un control en forma adecuada si está mal concebido en el papel. El hecho de que esté bien concebido en el papel no quiere decir tampoco que funcione adecuadamente. Un estudio que combina el análisis de normas y hechos en materia de controles sobre el ejercicio del poder público ha sido realizado por una entidad internacional denominada el Centro de Integridad Pública (The Public Integrity Center) el año pasado.
La medición ofrecida por dicho estudio no trata de hacer el cálculo sobre cuánta corrupción hay o hubo, lo que es, como se ha dicho muchas veces, harto difícil de poner en cifras. El índice de integridad pública da, más bien, una evaluación de las instituciones y prácticas que los ciudadanos pueden utilizar para que sus gobiernos rindan cuentas. La escala va de 1 (máxima integridad) a 0 (mínima). Los valores superiores a 0.80 reflejan una fuerte integridad; entre 0.71 y 0.80 es moderada; entre 0.61 y 0.70 se acusa una débil integridad; y por debajo del 0.60, es muy débil.
En el estudio realizado en el 2003, Panamá recibió una ponderación de 0.68, lo que es elocuente de lo feble que son nuestras instituciones. De las 6 categorías en que se desglosa el índice de integridad pública, el país sólo obtuvo una estimación positiva en lo relativo a los controles horizontales de supervisión, que se refiere a la labor que realizan la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, y la Superintendencia Bancaria, pues el grado de su integridad fue caracterizado como fuerte.
En lo relativo a los procesos electorales, el informe calificó la situación panameña como de una integridad moderada, pero consideró particularmente débil lo relativo al financiamiento de los partidos y las campañas electorales. En las otras cuatro categorías (sociedad civil, medios y acceso a la información pública; gestión pública, política y judicial; administración y servicio civil; mecanismos anticorrupción), el índice de integridad pública estimó que Panamá es un país con una débil integridad institucional.
Esta debilidad trae una reducción de la calidad de vida de la población. Sus manifestaciones concretas son bien conocidas: ineficiencia en la prestación de servicios públicos, percepción de que la justicia no protege derechos legítimos, indefensión del consumidor frente a las fuerzas que controlan el mercado, el deterioro de la seguridad social, la inequidad en la adjudicación de contratos públicos, entre otras. Un país con esas características es poco atractivo para las inversiones del presente. Los que valoran las inversiones del pasado sobreestiman la capacidad real de nuestra democracia.
