El número de legisladores
En sus breves cien años de Estado independiente, Panamá ha experimentado una decena de procesos de reforma constitucional, en la mayoría de los cuales se ha utilizado el mecanismo de las dos asambleas legislativas. En dos ocasiones, en 1956 y en 1983, se reformó un buen número de artículos, pero cada proceso estuvo acotado por las circunstancias de la coyuntura. No se puede negar, por ejemplo, la sustancia modernizadora de la reforma de 1956 que fortaleció el espíritu democrático de la Carta de 1946, ni tampoco la reorientación hacia la democracia que se palpa en el texto aprobado por el referéndum de 1983, considerado por algunos como un retorno al Estatuto del 46.
Aunque por su forma, el actual proceso de reforma constitucional en curso, y cuyo desenlace es aún incierto, se asemeja más al de 1956, por su contenido constituye una forma incompleta de democracia que justifica más el apelativo de régimen post-militarista que de Estado democrático constitucional de derecho.
No es el momento de argumentar aquí cuáles son las circunstancias más propicias para el desarrollo de un pueblo, concepto amplio que abarca tanto la prosperidad económica como el florecimiento de la cultura.
En un artículo publicado en aquellos "galeones españoles", que eran los primeros Anuarios de Derecho, César Quintero calificó la reforma de 1956 de "conveniente y encomiable", pues introducía "mejoras al estado de derecho".
Una de las modificaciones introducidas en aquella ocasión fue la base poblacional para determinar el número de representantes de la Asamblea legislativa. En la Constitución de 1946 los diputados (término con que se designaba a los legisladores de entonces) eran elegidos por provincia y la base poblacional para determinar el número de curules se había fijado en 15 mil. En 1956 se amplió a 25 mil, pues se perseguía reducir el número de miembros de la Asamblea Nacional, que en 1904 estuvo conformada por 32 personas y que, en los momentos en que se llevó a cabo la reforma, alcanzaba ya 53 diputados, es decir se había incrementado en un 68 %.
César Quintero comenta que una corporación de 25 ó 30 miembros sería poco representativa del país político, pero que una reforma como la planteada, que reducía el número de diputados a unos 45 en las elecciones de 1964, era razonable. No está de más recordar que en 1964 se intentó reformar la Constitución para reducir la base poblacional de la representación a 20 mil y con ello ampliar el número de diputados, mas dicho proyecto no fue ratificado.
La reforma de 1983 fue, en comparación, un proceso atípico, pues el procedimiento que se utilizó para introducir los cambios no estaba reglamentado en el texto constitucional de ese entonces. Se trató, pues, de una reforma extraconstitucional con un propósito muy similar al que dio origen a la Carta militarista de 1972: ajustar las normas constitucionales a la realidad política existente.
Desaparecido el General Torrijos y fortalecidos los partidos políticos, la Constitución debía reflejar el nuevo equilibrio de fuerzas. Miembros de los partidos políticos tradicionales que se habían opuesto al régimen octubrino ocupaban cargos ministeriales desde antes de que se aprobaran las reformas. El que los grupos humanos favorecidos de modo inmediato en 1972 y 1983 no sean los mismos, ha motivado a algunos a presentar las reformas de 1983 como un cambio radical respecto de la Constitución de 1972. Ese criterio está sustentado primordialmente en el análisis institucional del Órgano Legislativo, que en 1972 estaba compuesto por una Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, integrada por 505 individuos elegidos en sus respectivos comunidades, sin que hubiese ni partidos políticos que los postulasen, medios de comunicación independiente que dieran voz a la oposición del gobierno, ni el pluralismo ideológico que nace del respeto a la libertad de expresión.
El Legislativo que resultó de las reformas de 1983 volvió solo en algunos aspectos a los planteamientos de la Constitución de 1946. Si bien abolió la Asamblea Nacional de Representante de Corregimientos, dicha reforma no reinstaló a la provincia como base de la representación sino que ideó una camino intermedio, según el cual el distrito administrativo serviría de base al circuito electoral. Fue el Art. 141, el que estableció, por ejemplo, que el distrito de Panamá tuviera cuatro circuitos electorales, y no más ni menos. La base poblacional para determinar el número de representantes por circuito se fijó en 30 mil y la primera la asamblea elegida conforme a esos criterios (la del período 1984-1989) constaba de 67 miembros. Al crecer la población, se ha incrementado el número de legisladores, que en septiembre será de 78 y en la próxima década ascenderá a 90, si se mantiene el régimen hoy vigente.
Cuando el Foro Panamá 2020 anunció en enero de 2003 algunos de los cambios constitucionales que se había logrado consensuar, uno de los más aplaudidos fue la reducción del número de legisladores, que en ese momento eran 71. También se acordó en Asamblea General del Foro que los legisladores fuesen elegidos por provincias, mas no se mencionó un número exacto de legisladores ni se dijo nada sobre legisladores nacionales. La última vez que se eligieron diputados nacionales fue en 1945, cuya Asamblea Constituyente contaba con un total de 51 miembros, 9 eran nacionales y 42 elegidos por provincias. Fue la Constituyente la que abolió el sistema de legisladores nacionales.
El proyecto de reformas constitucionales presentado el 18 de junio pasado modifica el Art. 141 estableciendo un número fijo de legisladores, pues señala que la Asamblea estará compuesta por 67 legisladores, de los cuales la ley decidirá cuántos son escogidos por circuito nacional, en un porcentaje no mayor del 20%. No obstante, el proyecto mantiene la representación por circuito electoral y no por provincia, y omite la mención expresa del principio de representación proporcional, que es el que ampara a las minorías políticas y constituye uno de los más caros baluartes de la democracia en América Latina. Si, como se ve, la Asamblea es incapaz de reducir su actual número, habrá echado por tierra una de las motivaciones fundamentales del ya limitado actual proceso de reforma.
Aunque por su forma, el actual proceso de reforma constitucional en curso, y cuyo desenlace es aún incierto, se asemeja más al de 1956, por su contenido constituye una forma incompleta de democracia que justifica más el apelativo de régimen post-militarista que de Estado democrático constitucional de derecho.
No es el momento de argumentar aquí cuáles son las circunstancias más propicias para el desarrollo de un pueblo, concepto amplio que abarca tanto la prosperidad económica como el florecimiento de la cultura.
En un artículo publicado en aquellos "galeones españoles", que eran los primeros Anuarios de Derecho, César Quintero calificó la reforma de 1956 de "conveniente y encomiable", pues introducía "mejoras al estado de derecho".
Una de las modificaciones introducidas en aquella ocasión fue la base poblacional para determinar el número de representantes de la Asamblea legislativa. En la Constitución de 1946 los diputados (término con que se designaba a los legisladores de entonces) eran elegidos por provincia y la base poblacional para determinar el número de curules se había fijado en 15 mil. En 1956 se amplió a 25 mil, pues se perseguía reducir el número de miembros de la Asamblea Nacional, que en 1904 estuvo conformada por 32 personas y que, en los momentos en que se llevó a cabo la reforma, alcanzaba ya 53 diputados, es decir se había incrementado en un 68 %.
César Quintero comenta que una corporación de 25 ó 30 miembros sería poco representativa del país político, pero que una reforma como la planteada, que reducía el número de diputados a unos 45 en las elecciones de 1964, era razonable. No está de más recordar que en 1964 se intentó reformar la Constitución para reducir la base poblacional de la representación a 20 mil y con ello ampliar el número de diputados, mas dicho proyecto no fue ratificado.
La reforma de 1983 fue, en comparación, un proceso atípico, pues el procedimiento que se utilizó para introducir los cambios no estaba reglamentado en el texto constitucional de ese entonces. Se trató, pues, de una reforma extraconstitucional con un propósito muy similar al que dio origen a la Carta militarista de 1972: ajustar las normas constitucionales a la realidad política existente.
Desaparecido el General Torrijos y fortalecidos los partidos políticos, la Constitución debía reflejar el nuevo equilibrio de fuerzas. Miembros de los partidos políticos tradicionales que se habían opuesto al régimen octubrino ocupaban cargos ministeriales desde antes de que se aprobaran las reformas. El que los grupos humanos favorecidos de modo inmediato en 1972 y 1983 no sean los mismos, ha motivado a algunos a presentar las reformas de 1983 como un cambio radical respecto de la Constitución de 1972. Ese criterio está sustentado primordialmente en el análisis institucional del Órgano Legislativo, que en 1972 estaba compuesto por una Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, integrada por 505 individuos elegidos en sus respectivos comunidades, sin que hubiese ni partidos políticos que los postulasen, medios de comunicación independiente que dieran voz a la oposición del gobierno, ni el pluralismo ideológico que nace del respeto a la libertad de expresión.
El Legislativo que resultó de las reformas de 1983 volvió solo en algunos aspectos a los planteamientos de la Constitución de 1946. Si bien abolió la Asamblea Nacional de Representante de Corregimientos, dicha reforma no reinstaló a la provincia como base de la representación sino que ideó una camino intermedio, según el cual el distrito administrativo serviría de base al circuito electoral. Fue el Art. 141, el que estableció, por ejemplo, que el distrito de Panamá tuviera cuatro circuitos electorales, y no más ni menos. La base poblacional para determinar el número de representantes por circuito se fijó en 30 mil y la primera la asamblea elegida conforme a esos criterios (la del período 1984-1989) constaba de 67 miembros. Al crecer la población, se ha incrementado el número de legisladores, que en septiembre será de 78 y en la próxima década ascenderá a 90, si se mantiene el régimen hoy vigente.
Cuando el Foro Panamá 2020 anunció en enero de 2003 algunos de los cambios constitucionales que se había logrado consensuar, uno de los más aplaudidos fue la reducción del número de legisladores, que en ese momento eran 71. También se acordó en Asamblea General del Foro que los legisladores fuesen elegidos por provincias, mas no se mencionó un número exacto de legisladores ni se dijo nada sobre legisladores nacionales. La última vez que se eligieron diputados nacionales fue en 1945, cuya Asamblea Constituyente contaba con un total de 51 miembros, 9 eran nacionales y 42 elegidos por provincias. Fue la Constituyente la que abolió el sistema de legisladores nacionales.
El proyecto de reformas constitucionales presentado el 18 de junio pasado modifica el Art. 141 estableciendo un número fijo de legisladores, pues señala que la Asamblea estará compuesta por 67 legisladores, de los cuales la ley decidirá cuántos son escogidos por circuito nacional, en un porcentaje no mayor del 20%. No obstante, el proyecto mantiene la representación por circuito electoral y no por provincia, y omite la mención expresa del principio de representación proporcional, que es el que ampara a las minorías políticas y constituye uno de los más caros baluartes de la democracia en América Latina. Si, como se ve, la Asamblea es incapaz de reducir su actual número, habrá echado por tierra una de las motivaciones fundamentales del ya limitado actual proceso de reforma.
