Evaluación del pasado, riesgos y esperanzas en el futuro de la justicia
Reflexiones a propósito del Centenario. Nuestra República conmemora sus cien años, y en esta ocasión parece pertinente formular algunas consideraciones en cuanto a lo que ha representado la justicia contencioso-administrativa y los riesgos que enfrenta aunados a las esperanzas que podemos fijar en ella. En cuanto a su pasado se refiere es evidente que a pesar de los altibajos que ha sufrido a lo largo de varias décadas, lo cierto es que la misma ha sido un control de razonable eficacia ante las actuaciones administrativas que se han colocado fuera de la legalidad. De hecho, también ha servido para atemperar la discrecionalidad administrativa, por lo que considero ha sido una pieza clave en nuestro Estado de derecho.
He hablado de altibajos en esta jurisdicción. Creo que esa afirmación es irrefragable. Es cierto que el punto de inflexión más bajo de lo contencioso-administrativo se produjo sobre todo en los últimos años del gobierno militar, pero es igualmente cierto que la justicia contenciosa puede desprestigiarse en democracia, como ocurrió a principios de los años 50, lo que llevó al Presidente Ernesto de la Guardia a promover la reforma constitucional de 1956 que eliminó el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo. Ese siempre es un riesgo, más real si nos deslizamos hacia una democracia meramente electoral sin Estado de derecho.
Creo que esta justicia, al estar radicada exclusivamente en la Corte Suprema, que resuelve en única instancia, ha probado tener bastante celeridad en un contexto de derecho comparado, ya que en otros países, tales como España y Colombia de los que procede nuestra tradición jurídica, al tener la jurisdicción tribunales de apelación y juzgados de primera instancia los casos se demoran entre tres y cuatro veces más que en Panamá. De allí que las pretensiones de los administrados pueden ser resueltas en nuestro país con bastante rapidez y eficacia.
Hay que enfatizar que la Corte no se ha doblegado ante el peso de los números, lo cual pudiera haber sucedido ante el crecimiento vertiginoso del volumen de asuntos que se presentan ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Y es que mientras en la década del 40 el promedio anual de autos y sentencias era de 76, en los ´50 fue de 162; de 1968 a 1989 fue de 172 anuales y a partir de 1990 el número se colocó en más de 800 anuales. Ya en los tres últimos años (2000-2002) ingresó un promedio de 715 casos anuales, mientras que se decidieron 670 procesos anuales como promedio, cerca de seis veces el número de asuntos que se resolvían hace una década.
La moderada huida del Derecho Administrativo y de su jurisdicción. Al escribir sobre esta materia hace siete años en una obra que publicó la Corte Suprema, señalaba que se afirmaba, con insistencia, que en la última década del pasado siglo podía apreciarse una huida del Derecho Administrativo y de su jurisdicción, ya que la administración pública actúa con mayor frecuencia con arreglo al derecho privado en ámbitos que exceden del puramente comercial o industrial.
Creía yo que en Panamá esta tendencia podía materializarse en razón de la privatización de entidades estatales que se había emprendido en la década pasada como parte de la reforma del Estado, porque no quedarían sujetas a la jurisdicción contencioso-administrativa las actuaciones de entidades privatizadas, aunque sí las administrativas nuevas que regulan los servicios públicos privatizados o que están facultadas para proteger a los consumidores.
La tratadista española Silvia Del Saz anotaba entonces que en España "son tres las justificaciones con las que se pretende amparar el proceso...de huida del Derecho Público y de su jurisdicción: la inadecuación o rigidez de los procedimientos administrativos, el alcance desorbitado del control judicial y, por último, los resultados negativos de dicho control" .
Esa tendencia sólo se ha dado en forma muy moderada en nuestro país porque los administrados adquirieron conciencia de sus derechos y acudieron al Ente Regulador de los Servicios Públicos para exigir que las empresas privadas que prestan ahora los servicios de energía eléctrica y telecomunicaciones se apegaran a la Ley y a los reglamentos en sus relaciones con los usuarios. Además, como la Sala Tercera de la Corte ha demostrado hasta la saciedad que la Administración puede ser vencida cuando el Ente Regulador no satisface sus pretensiones acuden a lo contencioso-administrativo. Lo mismo puede decirse de las empresas que prestan esos servicios públicos, por lo que el nivel de procesos judiciales a que da origen la nueva realidad de la privatización en cierta medida ha acarreado un acercamiento al Derecho Público y a la justicia administrativa. Si, al decir de un jurista francés, el Derecho Administrativo es la sombra del Estado iluminada por la luz del siglo, es claro que al cambiar las luces del siglo orientándose ahora, después de la caída del comunismo, a defender más la libertad que la igualdad y el intervencionismo estatal para asegurarla, parece que algunos aspectos del Estado y del Derecho Administrativo han de cambiar; pero muy lejos están de desaparecer, sobre todo ante las nuevas exigencias de seguridad y de bienestar económico de los ciudadanos.
Las esperanzas: consolidación de la democracia y respeto de los derechos humanos. Una justicia que controle la legalidad de las actuaciones administrativas es de gran importancia en la consolidación de la democracia en nuestro país. Como bien lo ha señalado Samuel Huntington, cuya tesis sobre el conflicto de las civilizaciones es ya muy famosa, las democracias liberales, que normalmente requieren de un desarrollo económico sostenido, no sólo se distinguen por tener elecciones libres para escoger a sus gobernantes sino que también prevén restricciones al poder del Organo Ejecutivo, tribunales independientes para mantener el Estado de derecho, protección de los derechos individuales y de las minorías, ausencia de censura y mínimo control de los medios de comunicación social, y garantías efectivas contra los arrestos arbitrarios y brutalidad policial. De allí que esta justicia especializada en controlar las actuaciones administrativas juegue un papel de importancia en la consolidación democrática. Ofrece además esta justicia la oportunidad y la esperanza de que se observe cada vez un mayor respeto por los derechos humanos y quizás en el futuro el proceso especial para la protección de los mismos tenga creciente efectividad.
Me temo que la justificada lucha contra el terrorismo, sobre todo a partir de los terribles atentados de septiembre de 2001, ha traído una erosión de ciertos derechos fundamentales y si esta tendencia continúa, reforzada además por el combate contra el narcotráfico y la imperiosa necesidad de controlar la corrupción, ciertos derechos como el debido proceso y el derecho a la intimidad requerirán de una fuerte defensa por la justicia contencioso-administrativa para que exista proporcionalidad y equilibrio entre las acciones de la Administración y la lucha contra esos tres males de nuestra época.
El riesgo: el desarrollo de una democracia exclusivamente electoral con gobernantes elegidos, pero sin controles judiciales de su actuación y sin Estado de derecho. El país ha avanzado mucho en el desarrollo de una democracia, como forma de Estado en la que los gobernantes son escogidos por los ciudadanos en elecciones libres y abiertas. Un país es democrático, decía Karl Popper, si mediante elecciones se puede cambiar el gobierno sin derramamiento de sangre.
En los últimos 20 años, señaló The Economist el 26 de junio, la proporción de la población mundial que vive bajo gobiernos democráticos ha aumentado de un tercio hasta la mitad en la actualidad. Hay progreso en este terreno. El riesgo es que se desarrollen democracias simplemente electorales y que en algunos países la democracia degenere hacia una forma "anti-liberal" o plebiscitaria, que realmente yo designaría como una democracia, en el sentido anotado, pero sin Estado de derecho. Esa forma de democracia consistiría esencialmente, dice Luigi Ferrajoli, en la omnipotencia de la mayoría, seguida de una serie de corolarios: la descalificación de las reglas y de los límites al poder Ejecutivo expresado por la mayoría y, por lo tanto, de la división de poderes y de las funciones de control y garantía de la magistratura y del parlamento; la idea de que el consenso mayoritario legitima todo abuso y el rechazo de los frenos y contrapesos.
La democracia requiere ha dicho Fareed Zakaria de una previa "libertad constitucional" que entraña la protección de los derechos individuales, sobre todo de los de expresión, propiedad y religión a través de un sistema jurídico que no esté sujeto a la manipulación política del gobierno. Para ello se requieren jueces independientes e instituciones y grupos privados independientes del gobierno. La justicia contencioso-administrativa adquiere así una importancia crucial en el futuro de nuestro Estado de derecho. Ojalá sepamos preservarla con la independencia que el país reclama.
He hablado de altibajos en esta jurisdicción. Creo que esa afirmación es irrefragable. Es cierto que el punto de inflexión más bajo de lo contencioso-administrativo se produjo sobre todo en los últimos años del gobierno militar, pero es igualmente cierto que la justicia contenciosa puede desprestigiarse en democracia, como ocurrió a principios de los años 50, lo que llevó al Presidente Ernesto de la Guardia a promover la reforma constitucional de 1956 que eliminó el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo. Ese siempre es un riesgo, más real si nos deslizamos hacia una democracia meramente electoral sin Estado de derecho.
Creo que esta justicia, al estar radicada exclusivamente en la Corte Suprema, que resuelve en única instancia, ha probado tener bastante celeridad en un contexto de derecho comparado, ya que en otros países, tales como España y Colombia de los que procede nuestra tradición jurídica, al tener la jurisdicción tribunales de apelación y juzgados de primera instancia los casos se demoran entre tres y cuatro veces más que en Panamá. De allí que las pretensiones de los administrados pueden ser resueltas en nuestro país con bastante rapidez y eficacia.
Hay que enfatizar que la Corte no se ha doblegado ante el peso de los números, lo cual pudiera haber sucedido ante el crecimiento vertiginoso del volumen de asuntos que se presentan ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Y es que mientras en la década del 40 el promedio anual de autos y sentencias era de 76, en los ´50 fue de 162; de 1968 a 1989 fue de 172 anuales y a partir de 1990 el número se colocó en más de 800 anuales. Ya en los tres últimos años (2000-2002) ingresó un promedio de 715 casos anuales, mientras que se decidieron 670 procesos anuales como promedio, cerca de seis veces el número de asuntos que se resolvían hace una década.
La moderada huida del Derecho Administrativo y de su jurisdicción. Al escribir sobre esta materia hace siete años en una obra que publicó la Corte Suprema, señalaba que se afirmaba, con insistencia, que en la última década del pasado siglo podía apreciarse una huida del Derecho Administrativo y de su jurisdicción, ya que la administración pública actúa con mayor frecuencia con arreglo al derecho privado en ámbitos que exceden del puramente comercial o industrial.
Creía yo que en Panamá esta tendencia podía materializarse en razón de la privatización de entidades estatales que se había emprendido en la década pasada como parte de la reforma del Estado, porque no quedarían sujetas a la jurisdicción contencioso-administrativa las actuaciones de entidades privatizadas, aunque sí las administrativas nuevas que regulan los servicios públicos privatizados o que están facultadas para proteger a los consumidores.
La tratadista española Silvia Del Saz anotaba entonces que en España "son tres las justificaciones con las que se pretende amparar el proceso...de huida del Derecho Público y de su jurisdicción: la inadecuación o rigidez de los procedimientos administrativos, el alcance desorbitado del control judicial y, por último, los resultados negativos de dicho control" .
Esa tendencia sólo se ha dado en forma muy moderada en nuestro país porque los administrados adquirieron conciencia de sus derechos y acudieron al Ente Regulador de los Servicios Públicos para exigir que las empresas privadas que prestan ahora los servicios de energía eléctrica y telecomunicaciones se apegaran a la Ley y a los reglamentos en sus relaciones con los usuarios. Además, como la Sala Tercera de la Corte ha demostrado hasta la saciedad que la Administración puede ser vencida cuando el Ente Regulador no satisface sus pretensiones acuden a lo contencioso-administrativo. Lo mismo puede decirse de las empresas que prestan esos servicios públicos, por lo que el nivel de procesos judiciales a que da origen la nueva realidad de la privatización en cierta medida ha acarreado un acercamiento al Derecho Público y a la justicia administrativa. Si, al decir de un jurista francés, el Derecho Administrativo es la sombra del Estado iluminada por la luz del siglo, es claro que al cambiar las luces del siglo orientándose ahora, después de la caída del comunismo, a defender más la libertad que la igualdad y el intervencionismo estatal para asegurarla, parece que algunos aspectos del Estado y del Derecho Administrativo han de cambiar; pero muy lejos están de desaparecer, sobre todo ante las nuevas exigencias de seguridad y de bienestar económico de los ciudadanos.
Las esperanzas: consolidación de la democracia y respeto de los derechos humanos. Una justicia que controle la legalidad de las actuaciones administrativas es de gran importancia en la consolidación de la democracia en nuestro país. Como bien lo ha señalado Samuel Huntington, cuya tesis sobre el conflicto de las civilizaciones es ya muy famosa, las democracias liberales, que normalmente requieren de un desarrollo económico sostenido, no sólo se distinguen por tener elecciones libres para escoger a sus gobernantes sino que también prevén restricciones al poder del Organo Ejecutivo, tribunales independientes para mantener el Estado de derecho, protección de los derechos individuales y de las minorías, ausencia de censura y mínimo control de los medios de comunicación social, y garantías efectivas contra los arrestos arbitrarios y brutalidad policial. De allí que esta justicia especializada en controlar las actuaciones administrativas juegue un papel de importancia en la consolidación democrática. Ofrece además esta justicia la oportunidad y la esperanza de que se observe cada vez un mayor respeto por los derechos humanos y quizás en el futuro el proceso especial para la protección de los mismos tenga creciente efectividad.
Me temo que la justificada lucha contra el terrorismo, sobre todo a partir de los terribles atentados de septiembre de 2001, ha traído una erosión de ciertos derechos fundamentales y si esta tendencia continúa, reforzada además por el combate contra el narcotráfico y la imperiosa necesidad de controlar la corrupción, ciertos derechos como el debido proceso y el derecho a la intimidad requerirán de una fuerte defensa por la justicia contencioso-administrativa para que exista proporcionalidad y equilibrio entre las acciones de la Administración y la lucha contra esos tres males de nuestra época.
El riesgo: el desarrollo de una democracia exclusivamente electoral con gobernantes elegidos, pero sin controles judiciales de su actuación y sin Estado de derecho. El país ha avanzado mucho en el desarrollo de una democracia, como forma de Estado en la que los gobernantes son escogidos por los ciudadanos en elecciones libres y abiertas. Un país es democrático, decía Karl Popper, si mediante elecciones se puede cambiar el gobierno sin derramamiento de sangre.
En los últimos 20 años, señaló The Economist el 26 de junio, la proporción de la población mundial que vive bajo gobiernos democráticos ha aumentado de un tercio hasta la mitad en la actualidad. Hay progreso en este terreno. El riesgo es que se desarrollen democracias simplemente electorales y que en algunos países la democracia degenere hacia una forma "anti-liberal" o plebiscitaria, que realmente yo designaría como una democracia, en el sentido anotado, pero sin Estado de derecho. Esa forma de democracia consistiría esencialmente, dice Luigi Ferrajoli, en la omnipotencia de la mayoría, seguida de una serie de corolarios: la descalificación de las reglas y de los límites al poder Ejecutivo expresado por la mayoría y, por lo tanto, de la división de poderes y de las funciones de control y garantía de la magistratura y del parlamento; la idea de que el consenso mayoritario legitima todo abuso y el rechazo de los frenos y contrapesos.
La democracia requiere ha dicho Fareed Zakaria de una previa "libertad constitucional" que entraña la protección de los derechos individuales, sobre todo de los de expresión, propiedad y religión a través de un sistema jurídico que no esté sujeto a la manipulación política del gobierno. Para ello se requieren jueces independientes e instituciones y grupos privados independientes del gobierno. La justicia contencioso-administrativa adquiere así una importancia crucial en el futuro de nuestro Estado de derecho. Ojalá sepamos preservarla con la independencia que el país reclama.
