Interpretación del artículo 153 de la Constitución
En las últimas semanas, la opinión pública ha conocido de la existencia de una serie de acuerdos -unos ya firmados, otros en ejecución, otros en proceso de negociación- que no han pasado por el obligatorio primer debate en la Comisión de Relaciones Exteriores de la Asamblea Legislativa, arguyéndose para cada caso que se trata de acuerdos administrativos o complementarios que regulan materia accesoria y que, por tanto, no requieren de la necesidad de la aprobación o improbación del cuerpo legislativo. Paralelamente al anuncio de la puesta en vigor de estos acuerdos, la Comisión de Relaciones Exteriores ha aprobado en primer debate una serie de convenios, protocolos, pactos, estatutos y otros instrumentos multilaterales, mediante los cuales Panamá ratifica su compromiso de cooperar internacionalmente en la prevención, combate y sanción del tráfico de estupefacientes y otros delitos vinculados, convenios que el Ejecutivo ha firmado en fechas recientes y que ha sometido a la consideración del Organo Legislativo. Ocurre, asimismo, que estos convenios han sido presentados por el Ministerio de Relaciones Exteriores para su tratamiento urgente, lo que en efecto la Comisión que me honro en presidir ha hecho, incluso en ausencia de legisladores oficialistas, lo que demuestra, de un lado, la buena voluntad de los miembros de la oposición, y del otro, el cabal entendimiento que tiene este legislador de los compromisos que adquiere la nación cuando firma o adhiere estos tratados internacionales suscritos al amparo de la ONU.
Sería inapropiado, por no decir injusto, señalar que no hemos cooperado con el Ejecutivo en el perfeccionamiento, adopción y entrada en vigor de los tratados que éste celebra o que adhiere con posterioridad, razón por la cual deseo aclarar que en este sentido no ha habido ni habrá la intención de bloquear el esfuerzo que realiza el Ejecutivo para adecuarnos a la legislación internacional en materia de prevención y sanción de los diversos flagelos que amenazan a la humanidad.
La intención que me anima en esta oportunidad es presentar de alguna manera mis inquietudes por la actuación, un tanto inusual y extraña, que el Ejecutivo se ha empeñado al formalizar una serie de acuerdos que como el Arreglo Complementario entre Panamá y Estados Unidos (Convenio Salas-Becker) y el relativo a la seguridad del Canal de Panamá por casos de contaminación ambiental (suscrito entre 16 agencias federales de los EUA y el Administrador de la Autoridad del Canal de Panamá), recientemente promulgados en la Gaceta Oficial sin el consentimiento de la Asamblea Legislativa. Aducen quienes conducen la política exterior del estado panameño que el procedimiento es perfectamente normal y que el método simplificado de negociación, así como de entrada en vigor de estos acuerdos, permiten exceptuar, como en efecto se hizo, el tratamiento legislativo.
111...el Acuerdo Salas-Becker y los otros, como el relativo a ciertos incidentes de contaminación ambiental en el área del Canal...requerirán...del proceso ulterior de aprobación legislativa.
Es cierto que por su forma de conclusión un acuerdo internacional puede ser solemne, esto es, que exige, a los fines de su perfeccionamiento, la emanación de un acto de ratificación autorizada por el Parlamento, el intercambio o depósito de los instrumentos de ratificación y la intervención en el proceso formativo del Jefe del Estado, en cuanto órgano supremo de las relaciones internacionales, o simplificado, esto es, que obliga en virtud de un acto distinto a la ratificación, o sea aquel cuyo consentimiento se manifiesta mediante el acto de autenticación del texto del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación. No obstante lo anterior, también resulta ser cierto el hecho de que al hablar de esta forma simplificada y refiriéndome al plano internacional, muchas son las legislaciones (la gran mayoría) las que siguen un proceso paralelo al de la ratificación. Por otro lado, esta modalidad ha proliferado en la conclusión de muchas negociaciones de acuerdos internacionales, pero casi siempre para regular materia accesoria o secundaria, casi nunca para crear nuevas obligaciones de carácter principal entre los signatarios, lo que amerita para cada caso de una mayor solemnidad y en consecuencia, de una ulterior manifestación del consentimiento autorizado por el órgano competente que para cada Estado parte de un tratado establece su propio orden constitucional.
Si en la conclusión de un acuerdo o tratado internacional es importante la negociación como fase inicial, también lo son la fase de adopción del texto y la de autenticación del mismo, pero la más importante resulta ser la fase mediante la cual se manifiesta el consentimiento que recae en casi todas las legislaciones -la nuestra incluida-, en el Legislativo, con las excepciones -que las hay-, de algunas legislaciones que admiten claramente la figura del acuerdo ejecutivo en forma simplificada y la no exigencia de someterlo a tratamiento ulterior, esto es, entra en vigor al momento de la firma, la aceptación, la aprobación o la adhesión. Tal no es el caso como señalé anteriormente del procedimiento constitucional panameño al señalar claramente en el numeral 3 del artículo 153 de la Carta Magna la obligación de aprobar o improbar "in toto" todo acuerdo que celebre el Ejecutivo, sin hacer distinción por razón de forma, naturaleza, contenido u solemnidad del mismo. La Asamblea Legislativa no ratifica los tratados, ni se adhiere, ni los suscribe ni los acepta, simplemente autoriza la prestación del consentimiento del Estado, cualquiera sea la forma de manifestación del mismo.
La experiencia en otras legislaciones nos indican, por ejemplo, que algunos tratados (los así llamados menos importantes y que siempre se les enumera), necesitarán por lo menos que el Legislativo sea informado de su conclusión por cuanto que la exclusión de estos acuerdos internacionales de un control parlamentario efectivo se basa, por consiguiente, en un criterio "ratione materiae" y no por la urgencia de su entrada en vigor o por la forma simplificada de su conclusión. Igualmente, muchas legislaciones confieren amplias competencias al Gobierno (y no es el caso panameño), puesto que la sola voluntad del mismo basta para obligar internacionalmente al Estado en aquellos restantes tratados (menos importantes) que no encajan en la obligación de su sometimiento al Organo Legislativo competente. En cualquier caso, creo y estoy convencido de ello, que el Acuerdo Salas-Becker y los otros, como el relativo a ciertos incidentes de contaminación ambiental en el área del Canal de Panamá y el de los puertos, requerirán siempre, por su naturaleza y contenido, ya no por su solemnidad, del proceso ulterior de aprobación legislativa.
Todo lo anterior suscita varias interrogantes y preguntas acerca de qué institución es la competente para calificar el contenido del tratado y decidir cuál de los procedimientos antes señalados debe seguirse para la tramitación del tratado.
Mientras ello no se solucione en la norma constitucional ni en una ley orgánica, continúa siendo válido el concepto universalista del 153, numeral 3 de la Constitución, esto es, todo los acuerdos que celebre el Ejecutivo, no importa su contenido, o su solemnidad, forma o naturaleza, debe ser aprobado o improbado por el Organo Legislativo.
No obstante, Leis aclaró que no necesariamente deben ser catalogados emigrantes las personas provenientes del interior de sectores socioeconómicos medios o altos, porque son gente que tienen recursos y pueden regresar a su lugar de origen cuando quieren.
También hay un segmento importante de los emigrantes interioranos con buenos niveles de educación que consiguen insertarse aceptablemente en la ciudad, pues muchos siguen estudios superiores y otros logran empleos bien remunerados, o ambas cosas.
Pero una vez que el real emigrante interiorano, que llega a la ciudad en busca de algo mejor, generalmente se inserta en el sector informal y comienza a vender en las calles, trabaja en la construcción, como obrero no calificado, o limpiando jardines. Las mujeres laboran frecuentemente como domésticas. La mayoría de estos emigrantes lamentablemente no hace más que pasar del rancho interiorano a la barriada bruja capitalina, o a la casa de inquilinato, dijo. En el cuadro expuesto por Leis encaja perfectamente la experiencia de Ester Camarena y su familia, quien actualmente también vive en el sector de "La Esperanza", en las faldas del cerro Tinajita.
Ella salió de Cañazas, provincia de Veraguas, en 1974, rumbo a la ciudad, donde casi de inmediato consiguió trabajo como doméstica. Carmen ahorró para traer a su esposo, Jesús Mendoza, y a su pequeño hijo. Ahora, ella tiene seis hijos, y la más pequeña este año espera ser la primera en la familia en graduarse de primer ciclo.
El presidente del Centro de Estudios y Acción Social Panameño explicó que, al emigrar a la ciudad, el campesino sacrifica una serie de ventajas que tenía en el interior. De seguro que muchos piensan: "sé que voy a pasar trabajo en la ciudad" y esto es cierto, arguyó Leis. Al pisar la ciudad ya están en un medio ambiente contaminado, un lugar inseguro, por la gran cantidad de actos violentos que se cometen. Y las familias del campo que parten hacia la ciudad aumentan sus posibilidades de que se disuelva ese hogar, lo cual difícilmente ocurre allá en el campo, dijo el sociólogo. A esto hay que añadir que muchos son víctimas de maltrato laboral.
Pero además de pasarla mal, generalmente el emigrante interiorano mejora en algo su condición. Ya en la capital, se encuentra que la escuela está a cinco minutos en bus, tiene un centro de salud cerca, aunque casi siempre en condiciones de hacinamiento; también puede conseguir un "camarón". En su gran mayoría encuentra una mejoría, que no necesariamente lo saca de la pobreza, pero comparativamente con las expectativas de vida que tenía antes, siente que tiene algunas oportunidades que no tenía en el campo, anotó.
No obstante, el sociólogo explicó que hay un grupo de emigrantes que logra mejores oportunidades, ese es el "exitoso". Este va generando una capacidad de inserción, estudia, logra trabajos más estables, mejor remunerados y se va adaptando fácilmente a la ciudad, comentó.
Asimismo, Raúl Leis mencionó otros tipos de migración como la "urbana-urbana", que las personas que viven en ciudades del interior y viajan a la capital. Mencionó también a los residentes de pequeños poblados muy apartados que emigran hacia la cabecera de su respectiva provincia
Igualmente, indicó que hay una parte de emigrantes, oriunda de las provincias centrales, que no va a las ciudades, sino a otras áreas rurales no colonizadas a efectuar actividades agropecuarias. Esta -generalmente proveniente de Azuero- impacta mucho las áreas silvestres, es lo que llamamos "frontera agrícola".
Está claro que las migraciones son un resultado de la insatisfacción de las personas con las condiciones de vida existentes en los lugares donde residen. Por lo cual se hace necesario el establecimiento de un "proceso de transformación rural", sostuvo Leis.
El campesino debe tener acceso a tecnología para producir rubros no tradicionales, los cuales tienen más demanda. El propósito es sencillo: que el productor tenga más ganancias sobre lo que produce. También es necesario un proceso de dotación de infraestructura, es decir, construcción de caminos para que a su vez pueda sacar los productos. Estas infraestructuras incluyen la construcción de colegios y centros de salud, con el respectivo personal.
Por otro lado, es imprescindible un programa de titulación de tierras y redistribución de terrenos disponibles a los campesinos que tienen muy pocas, o tienen algunas de muy mala calidad. Además, Leis mencionó la necesidad de programas de crédito que verdaderamente le lleguen al productor pobre.
Todo esto debe estar acompañado de un plan para descentralizar, lo cual incluye la iniciativa de una carrera administrativa para el funcionario público municipal en el interior. También hay que darle más recursos a los municipios interioranos para que puedan generar riquezas, y gestionar obras sociales como construcción de escuelas y calles, apuntó.
Pero nada de esto es posible, si no se cambia el modelo de desarrollo económico en el país. Es urgente que se ponga en práctica un modelo con más equidad porque... para hablar de mejorar la situación del campo hay que combatir la pobreza, no sólo porque causa migración, sino hambre y desesperación, y eso se puede transferir a todo el país pronto, expresó.
Este proceso de transformación rural debe ir acompañado de medidas para combatir la corrupción, para que los recursos que se destinen al campo no se desvíen y lleguen a donde tienen que ir, indicó el presidente del CEASPA. No es que Panamá va a ser un país agrícola, pero eso no quiere decir que el campo debe estar abandonado, concluyó.
Sería inapropiado, por no decir injusto, señalar que no hemos cooperado con el Ejecutivo en el perfeccionamiento, adopción y entrada en vigor de los tratados que éste celebra o que adhiere con posterioridad, razón por la cual deseo aclarar que en este sentido no ha habido ni habrá la intención de bloquear el esfuerzo que realiza el Ejecutivo para adecuarnos a la legislación internacional en materia de prevención y sanción de los diversos flagelos que amenazan a la humanidad.
La intención que me anima en esta oportunidad es presentar de alguna manera mis inquietudes por la actuación, un tanto inusual y extraña, que el Ejecutivo se ha empeñado al formalizar una serie de acuerdos que como el Arreglo Complementario entre Panamá y Estados Unidos (Convenio Salas-Becker) y el relativo a la seguridad del Canal de Panamá por casos de contaminación ambiental (suscrito entre 16 agencias federales de los EUA y el Administrador de la Autoridad del Canal de Panamá), recientemente promulgados en la Gaceta Oficial sin el consentimiento de la Asamblea Legislativa. Aducen quienes conducen la política exterior del estado panameño que el procedimiento es perfectamente normal y que el método simplificado de negociación, así como de entrada en vigor de estos acuerdos, permiten exceptuar, como en efecto se hizo, el tratamiento legislativo.
111...el Acuerdo Salas-Becker y los otros, como el relativo a ciertos incidentes de contaminación ambiental en el área del Canal...requerirán...del proceso ulterior de aprobación legislativa.
Es cierto que por su forma de conclusión un acuerdo internacional puede ser solemne, esto es, que exige, a los fines de su perfeccionamiento, la emanación de un acto de ratificación autorizada por el Parlamento, el intercambio o depósito de los instrumentos de ratificación y la intervención en el proceso formativo del Jefe del Estado, en cuanto órgano supremo de las relaciones internacionales, o simplificado, esto es, que obliga en virtud de un acto distinto a la ratificación, o sea aquel cuyo consentimiento se manifiesta mediante el acto de autenticación del texto del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación. No obstante lo anterior, también resulta ser cierto el hecho de que al hablar de esta forma simplificada y refiriéndome al plano internacional, muchas son las legislaciones (la gran mayoría) las que siguen un proceso paralelo al de la ratificación. Por otro lado, esta modalidad ha proliferado en la conclusión de muchas negociaciones de acuerdos internacionales, pero casi siempre para regular materia accesoria o secundaria, casi nunca para crear nuevas obligaciones de carácter principal entre los signatarios, lo que amerita para cada caso de una mayor solemnidad y en consecuencia, de una ulterior manifestación del consentimiento autorizado por el órgano competente que para cada Estado parte de un tratado establece su propio orden constitucional.
Si en la conclusión de un acuerdo o tratado internacional es importante la negociación como fase inicial, también lo son la fase de adopción del texto y la de autenticación del mismo, pero la más importante resulta ser la fase mediante la cual se manifiesta el consentimiento que recae en casi todas las legislaciones -la nuestra incluida-, en el Legislativo, con las excepciones -que las hay-, de algunas legislaciones que admiten claramente la figura del acuerdo ejecutivo en forma simplificada y la no exigencia de someterlo a tratamiento ulterior, esto es, entra en vigor al momento de la firma, la aceptación, la aprobación o la adhesión. Tal no es el caso como señalé anteriormente del procedimiento constitucional panameño al señalar claramente en el numeral 3 del artículo 153 de la Carta Magna la obligación de aprobar o improbar "in toto" todo acuerdo que celebre el Ejecutivo, sin hacer distinción por razón de forma, naturaleza, contenido u solemnidad del mismo. La Asamblea Legislativa no ratifica los tratados, ni se adhiere, ni los suscribe ni los acepta, simplemente autoriza la prestación del consentimiento del Estado, cualquiera sea la forma de manifestación del mismo.
La experiencia en otras legislaciones nos indican, por ejemplo, que algunos tratados (los así llamados menos importantes y que siempre se les enumera), necesitarán por lo menos que el Legislativo sea informado de su conclusión por cuanto que la exclusión de estos acuerdos internacionales de un control parlamentario efectivo se basa, por consiguiente, en un criterio "ratione materiae" y no por la urgencia de su entrada en vigor o por la forma simplificada de su conclusión. Igualmente, muchas legislaciones confieren amplias competencias al Gobierno (y no es el caso panameño), puesto que la sola voluntad del mismo basta para obligar internacionalmente al Estado en aquellos restantes tratados (menos importantes) que no encajan en la obligación de su sometimiento al Organo Legislativo competente. En cualquier caso, creo y estoy convencido de ello, que el Acuerdo Salas-Becker y los otros, como el relativo a ciertos incidentes de contaminación ambiental en el área del Canal de Panamá y el de los puertos, requerirán siempre, por su naturaleza y contenido, ya no por su solemnidad, del proceso ulterior de aprobación legislativa.
Todo lo anterior suscita varias interrogantes y preguntas acerca de qué institución es la competente para calificar el contenido del tratado y decidir cuál de los procedimientos antes señalados debe seguirse para la tramitación del tratado.
Mientras ello no se solucione en la norma constitucional ni en una ley orgánica, continúa siendo válido el concepto universalista del 153, numeral 3 de la Constitución, esto es, todo los acuerdos que celebre el Ejecutivo, no importa su contenido, o su solemnidad, forma o naturaleza, debe ser aprobado o improbado por el Organo Legislativo.
No obstante, Leis aclaró que no necesariamente deben ser catalogados emigrantes las personas provenientes del interior de sectores socioeconómicos medios o altos, porque son gente que tienen recursos y pueden regresar a su lugar de origen cuando quieren.
También hay un segmento importante de los emigrantes interioranos con buenos niveles de educación que consiguen insertarse aceptablemente en la ciudad, pues muchos siguen estudios superiores y otros logran empleos bien remunerados, o ambas cosas.
Pero una vez que el real emigrante interiorano, que llega a la ciudad en busca de algo mejor, generalmente se inserta en el sector informal y comienza a vender en las calles, trabaja en la construcción, como obrero no calificado, o limpiando jardines. Las mujeres laboran frecuentemente como domésticas. La mayoría de estos emigrantes lamentablemente no hace más que pasar del rancho interiorano a la barriada bruja capitalina, o a la casa de inquilinato, dijo. En el cuadro expuesto por Leis encaja perfectamente la experiencia de Ester Camarena y su familia, quien actualmente también vive en el sector de "La Esperanza", en las faldas del cerro Tinajita.
Ella salió de Cañazas, provincia de Veraguas, en 1974, rumbo a la ciudad, donde casi de inmediato consiguió trabajo como doméstica. Carmen ahorró para traer a su esposo, Jesús Mendoza, y a su pequeño hijo. Ahora, ella tiene seis hijos, y la más pequeña este año espera ser la primera en la familia en graduarse de primer ciclo.
El presidente del Centro de Estudios y Acción Social Panameño explicó que, al emigrar a la ciudad, el campesino sacrifica una serie de ventajas que tenía en el interior. De seguro que muchos piensan: "sé que voy a pasar trabajo en la ciudad" y esto es cierto, arguyó Leis. Al pisar la ciudad ya están en un medio ambiente contaminado, un lugar inseguro, por la gran cantidad de actos violentos que se cometen. Y las familias del campo que parten hacia la ciudad aumentan sus posibilidades de que se disuelva ese hogar, lo cual difícilmente ocurre allá en el campo, dijo el sociólogo. A esto hay que añadir que muchos son víctimas de maltrato laboral.
Pero además de pasarla mal, generalmente el emigrante interiorano mejora en algo su condición. Ya en la capital, se encuentra que la escuela está a cinco minutos en bus, tiene un centro de salud cerca, aunque casi siempre en condiciones de hacinamiento; también puede conseguir un "camarón". En su gran mayoría encuentra una mejoría, que no necesariamente lo saca de la pobreza, pero comparativamente con las expectativas de vida que tenía antes, siente que tiene algunas oportunidades que no tenía en el campo, anotó.
No obstante, el sociólogo explicó que hay un grupo de emigrantes que logra mejores oportunidades, ese es el "exitoso". Este va generando una capacidad de inserción, estudia, logra trabajos más estables, mejor remunerados y se va adaptando fácilmente a la ciudad, comentó.
Asimismo, Raúl Leis mencionó otros tipos de migración como la "urbana-urbana", que las personas que viven en ciudades del interior y viajan a la capital. Mencionó también a los residentes de pequeños poblados muy apartados que emigran hacia la cabecera de su respectiva provincia
Igualmente, indicó que hay una parte de emigrantes, oriunda de las provincias centrales, que no va a las ciudades, sino a otras áreas rurales no colonizadas a efectuar actividades agropecuarias. Esta -generalmente proveniente de Azuero- impacta mucho las áreas silvestres, es lo que llamamos "frontera agrícola".
Está claro que las migraciones son un resultado de la insatisfacción de las personas con las condiciones de vida existentes en los lugares donde residen. Por lo cual se hace necesario el establecimiento de un "proceso de transformación rural", sostuvo Leis.
El campesino debe tener acceso a tecnología para producir rubros no tradicionales, los cuales tienen más demanda. El propósito es sencillo: que el productor tenga más ganancias sobre lo que produce. También es necesario un proceso de dotación de infraestructura, es decir, construcción de caminos para que a su vez pueda sacar los productos. Estas infraestructuras incluyen la construcción de colegios y centros de salud, con el respectivo personal.
Por otro lado, es imprescindible un programa de titulación de tierras y redistribución de terrenos disponibles a los campesinos que tienen muy pocas, o tienen algunas de muy mala calidad. Además, Leis mencionó la necesidad de programas de crédito que verdaderamente le lleguen al productor pobre.
Todo esto debe estar acompañado de un plan para descentralizar, lo cual incluye la iniciativa de una carrera administrativa para el funcionario público municipal en el interior. También hay que darle más recursos a los municipios interioranos para que puedan generar riquezas, y gestionar obras sociales como construcción de escuelas y calles, apuntó.
Pero nada de esto es posible, si no se cambia el modelo de desarrollo económico en el país. Es urgente que se ponga en práctica un modelo con más equidad porque... para hablar de mejorar la situación del campo hay que combatir la pobreza, no sólo porque causa migración, sino hambre y desesperación, y eso se puede transferir a todo el país pronto, expresó.
Este proceso de transformación rural debe ir acompañado de medidas para combatir la corrupción, para que los recursos que se destinen al campo no se desvíen y lleguen a donde tienen que ir, indicó el presidente del CEASPA. No es que Panamá va a ser un país agrícola, pero eso no quiere decir que el campo debe estar abandonado, concluyó.
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