Las sesiones extraordinarias y Sala Quinta
No cabe la menor duda que la función de legislar, conforme a la teoría de los poderes que fuera elaborada por el Baron Charles De La Bréde de Montesquieu, está adscrita al Poder Legislativo. Así está claramente consagrado en nuestro Estatuto Constitucional en el párrafo primero del Artículo 153. Los poderes ejecutivos y judiciales, por un mecanismo u otro, a veces reconocidos constitucionalmente y otras veces no, reclaman para sí, del mismo modo, un mínimo de espacio en esa función de legislar. En el caso panameño, como se podrá advertir, tanto el Ejecutivo como el "rgano Judicial ejercen, por vía de excepción, funciones legislativas. Tratándose del "rgano Judicial, éste puede, conforme se establece en el artículo 203-numeral 2: "...estatuir nuevas disposiciones en remplazo de las impugnadas...". Aunque es preciso connotar, igualmente, que también el Legislativo ostenta funciones judiciales y que en el caso nuestro son ejercidas para conocer de las causas penales en contra del Presidente de la República, Magistrados de la Corte y los propios miembros de la Asamblea Legislativa (Artículo 154). Estas situaciones vienen a constatar que ni la función legislativa ni la judicial son absolutas o plenamente exclusivas de uno u otro "rgano.
La anterior introducción obedece al hecho de nuestro interés en abordar, desde la óptica constitucional, lo concerniente a la polémica que ha generado la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa y que mediante Decreto Ley No.66 de 6 de julio de 1999 ha planteado ante dicho órgano del Estado el señor presidente de la República, Dr. Ernesto Pérez Balladares. Los extremos de esa discusión, que inclusive ha generado la interposición de un Amparo de Garantías Constitucionales ante el Pleno de la Corte, parecieran girar en torno a los siguientes criterios o puntos de vista:
a. Si el presidente de la República se encuentra haciendo uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Asamblea Legislativa, mediante Ley, para expedir decretos leyes y respecto a las materias precisas que le determine el Ejecutivo, sin que haya agotado esa agenda, mal puede entonces hacer convocatoria alguna para que se celebren sesiones extraordinarias por parte del Legislativo. Este planteamiento, si efectivamente fuese cierto que el Ejecutivo no ha agotado las materias que por Ley está autorizado a legislar, obviamente que ello nos conllevaría a sostener la inconstitucionalidad de la convocatoria, máxime que no pueden existir dos poderes ejerciendo la función de legislar y ello sería pugnar contra lo que establece el artículo 153 de nuestra Constitución, preceptiva ésta que consagra que la función de legislar es función consustancial al parlamento panameño. A nuestro juicio este criterio es correcto en la medida que no pueden coexistir dos órganos legislando al mismo tiempo.
b. Que el señor Presidente de la República no puede convocar a sesión extraordinaria alguna y ello por cuanto que la actual Asamblea Legislativa ya culminó su última legislatura ordinaria de un total de diez (10) que corresponde a cada Asamblea que se establezca cada cinco años y conforme a los períodos de gobiernos electos (Artículo 172 de la Constitución). Ir en contra de este concepto, advierten quienes lo propugnan, implicaría una clara y evidente infracción a lo que estipula la parte final del primer párrafo del Artículo 143 de la Constitución Nacional, norma que distingue que cada período de sesiones se integra por dos legislaturas con una duración, ambas, de ocho meses y que van o se extienden del primero de septiembre hasta el treinta y uno de diciembre y el primero de marzo al treinta de junio. Este punto de vista plantearía, del mismo modo, la inconstitucionalidad de la convocatoria según sus sostenedores.
c. El tercer criterio que se viene conduciendo consiste en sostener que la convocatoria que hace el Presidente para que la Asamblea sesione extraordinariamente genera, precisamente, una legislatura extraordinaria, es decir, que deja de ser una sesión ordinaria y, en consecuencia, ello es perfectamente constitucional.
A continuación veamos cuáles son nuestras modestas concepciones respecto a estos criterios o planteamientos:
Lamentablemente, nuestra Constitución no distingue entre prórroga de la sesión y la sesión extraordinaria del legislativo, cuestión que sí hacen otras constituciones como es el caso de la de Honduras de 1982 y que en su artículo 189 permite la prórroga de las sesiones de la Asamblea, inclusive, a iniciativa o requerimiento del Ejecutivo y que, por otra parte, en el Artículo 190 habla de la convocatoria a sesiones extraordinarias, también pudiendo ser convocadas por el Ejecutivo.
Efectivamente, son hechos ciertos que la actual Asamblea Legislativa ya culminó o agotó sus diez legislaturas, conformadas éstas de cinco sesiones, siendo que cada sesión tiene dos legislaturas, tal y como queda señalado ut supra y al temor de lo que preceptúa el Artículo 143 constitucional precitado y que, por otra parte, mediante Ley 27 de 5 de julio de 1999 la Asamblea Legislativa otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo a fin de que legislara mediante Decretos Leyes y ello dado que el día 30 de junio de 1999 finalizó la última legislatura del quinto período de sesiones.
La convocatoria del Ejecutivo para con el Legislativo hecha mediante el Decreto Ley No. 66 de 6 de julio de 1999 y a fin de que el Legislativo celebre una legislatura extraordinaria no vulnera ninguna norma de nuestra Constitución Nacional. En el caso de otras constituciones, la convocatoria a sesiones extraordinarias está sujeta a circunstancias de razones suficientes de necesidad y de conveniencia pública, como es el caso de la Constitución de Guatemala, siendo que la misma prescribe en el Artículo 168 la posibilidad de que el veinticinco por ciento (25%) o más de los diputados guatemaltecos puedan pedir a la Comisión Permanente la convocatoria del Congreso a sesiones extraordinarias y ello por las razones antes expuestas. No obstante de lo anterior, precisa advertir, que nuestra Carta Magna nada dice al respecto, ello es que no establece o consagra condición alguna para que el Presidente convoque a sesiones extraordinarias luego que la Asamblea ha efectuado sus diez sesiones o cinco legislaturas.
Precisamente, lo extraordinario de la convocatoria conlleva la idea de "salirse de lo ordinario" ( lo ya satisfecho) para incursionar en el contexto y contenido de lo que no forma parte de la agenda ordinaria de la Asamblea. Si existiría, como veremos más adelante, inconstitucionalidad frente al procedimiento que adopte la Asamblea para conocer de aquellos proyectos ( o "asuntos que dicho "rgano someta a su consideración") que presente el Ejecutivo sin que sean remitidos o puestos primeramente, en el seno de la Comisión Permanente competente o respectiva al tenor de la clara exigencia que, como proyectos nuevos, consagra el Artículo 160 de la Constitución y toda vez que para ellos se exige el Primer Debate.
La anterior introducción obedece al hecho de nuestro interés en abordar, desde la óptica constitucional, lo concerniente a la polémica que ha generado la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa y que mediante Decreto Ley No.66 de 6 de julio de 1999 ha planteado ante dicho órgano del Estado el señor presidente de la República, Dr. Ernesto Pérez Balladares. Los extremos de esa discusión, que inclusive ha generado la interposición de un Amparo de Garantías Constitucionales ante el Pleno de la Corte, parecieran girar en torno a los siguientes criterios o puntos de vista:
a. Si el presidente de la República se encuentra haciendo uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Asamblea Legislativa, mediante Ley, para expedir decretos leyes y respecto a las materias precisas que le determine el Ejecutivo, sin que haya agotado esa agenda, mal puede entonces hacer convocatoria alguna para que se celebren sesiones extraordinarias por parte del Legislativo. Este planteamiento, si efectivamente fuese cierto que el Ejecutivo no ha agotado las materias que por Ley está autorizado a legislar, obviamente que ello nos conllevaría a sostener la inconstitucionalidad de la convocatoria, máxime que no pueden existir dos poderes ejerciendo la función de legislar y ello sería pugnar contra lo que establece el artículo 153 de nuestra Constitución, preceptiva ésta que consagra que la función de legislar es función consustancial al parlamento panameño. A nuestro juicio este criterio es correcto en la medida que no pueden coexistir dos órganos legislando al mismo tiempo.
b. Que el señor Presidente de la República no puede convocar a sesión extraordinaria alguna y ello por cuanto que la actual Asamblea Legislativa ya culminó su última legislatura ordinaria de un total de diez (10) que corresponde a cada Asamblea que se establezca cada cinco años y conforme a los períodos de gobiernos electos (Artículo 172 de la Constitución). Ir en contra de este concepto, advierten quienes lo propugnan, implicaría una clara y evidente infracción a lo que estipula la parte final del primer párrafo del Artículo 143 de la Constitución Nacional, norma que distingue que cada período de sesiones se integra por dos legislaturas con una duración, ambas, de ocho meses y que van o se extienden del primero de septiembre hasta el treinta y uno de diciembre y el primero de marzo al treinta de junio. Este punto de vista plantearía, del mismo modo, la inconstitucionalidad de la convocatoria según sus sostenedores.
c. El tercer criterio que se viene conduciendo consiste en sostener que la convocatoria que hace el Presidente para que la Asamblea sesione extraordinariamente genera, precisamente, una legislatura extraordinaria, es decir, que deja de ser una sesión ordinaria y, en consecuencia, ello es perfectamente constitucional.
A continuación veamos cuáles son nuestras modestas concepciones respecto a estos criterios o planteamientos:
Lamentablemente, nuestra Constitución no distingue entre prórroga de la sesión y la sesión extraordinaria del legislativo, cuestión que sí hacen otras constituciones como es el caso de la de Honduras de 1982 y que en su artículo 189 permite la prórroga de las sesiones de la Asamblea, inclusive, a iniciativa o requerimiento del Ejecutivo y que, por otra parte, en el Artículo 190 habla de la convocatoria a sesiones extraordinarias, también pudiendo ser convocadas por el Ejecutivo.
Efectivamente, son hechos ciertos que la actual Asamblea Legislativa ya culminó o agotó sus diez legislaturas, conformadas éstas de cinco sesiones, siendo que cada sesión tiene dos legislaturas, tal y como queda señalado ut supra y al temor de lo que preceptúa el Artículo 143 constitucional precitado y que, por otra parte, mediante Ley 27 de 5 de julio de 1999 la Asamblea Legislativa otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo a fin de que legislara mediante Decretos Leyes y ello dado que el día 30 de junio de 1999 finalizó la última legislatura del quinto período de sesiones.
La convocatoria del Ejecutivo para con el Legislativo hecha mediante el Decreto Ley No. 66 de 6 de julio de 1999 y a fin de que el Legislativo celebre una legislatura extraordinaria no vulnera ninguna norma de nuestra Constitución Nacional. En el caso de otras constituciones, la convocatoria a sesiones extraordinarias está sujeta a circunstancias de razones suficientes de necesidad y de conveniencia pública, como es el caso de la Constitución de Guatemala, siendo que la misma prescribe en el Artículo 168 la posibilidad de que el veinticinco por ciento (25%) o más de los diputados guatemaltecos puedan pedir a la Comisión Permanente la convocatoria del Congreso a sesiones extraordinarias y ello por las razones antes expuestas. No obstante de lo anterior, precisa advertir, que nuestra Carta Magna nada dice al respecto, ello es que no establece o consagra condición alguna para que el Presidente convoque a sesiones extraordinarias luego que la Asamblea ha efectuado sus diez sesiones o cinco legislaturas.
Precisamente, lo extraordinario de la convocatoria conlleva la idea de "salirse de lo ordinario" ( lo ya satisfecho) para incursionar en el contexto y contenido de lo que no forma parte de la agenda ordinaria de la Asamblea. Si existiría, como veremos más adelante, inconstitucionalidad frente al procedimiento que adopte la Asamblea para conocer de aquellos proyectos ( o "asuntos que dicho "rgano someta a su consideración") que presente el Ejecutivo sin que sean remitidos o puestos primeramente, en el seno de la Comisión Permanente competente o respectiva al tenor de la clara exigencia que, como proyectos nuevos, consagra el Artículo 160 de la Constitución y toda vez que para ellos se exige el Primer Debate.
