Modernizar la gestión pública
Se ha avanzado lentamente -o no se ha hecho del todo- en eliminar ineficiencias administrativas en la gestión pública, elevando la productividad de los recursos; no en vano se han deteriorado notablemente capacidades claves en materias como planificación, presupuesto, administración de personal y ejecución, así como evaluación de proyectos y programas. Luego se puede afirmar que la ausencia de reformas de gestión sustantivas, pone claros límites a la disponibilidad y calidad de los servicios públicos sociales.
Para mejorar la calidad y la pertinencia del servicio, elevar la equidad y garantizar coberturas adecuadas, conservando los equilibrios macroeconómicos como condición indispensable para el crecimiento, urge transitar desde ajustes eminentemente financieros del gasto social, hacia un ajuste expansivo de la política social que incremente la productividad de los servicios sociales mediante reformas de gestión. Se designan como tales aquellas acciones orientadas, primordial y significativamente, a conseguir eficacia y eficiencia en el funcionamiento de las organizaciones públicas, en cuanto a su ejecución. Pueden incluir la supresión de funciones innecesarias, el externalizar las consideradas secundarias, la reorganización de los procesos de trabajo y la mejora de la atención al público.
Así, las restricciones presupuestarias propias de las finanzas públicas podrían convertirse en un instrumento activo de política, que en el contexto de la transformación productiva puede guiarse por valores como la equidad y la competitividad sistemática. Incrementar la productividad es válido en el marco de diversas holguras fiscales y prioridades macroeconómicas del gasto social, sea que los recursos sociales se eleven, se mantengan o disminuyan.
No existe, sin embargo, una racionalidad económica o social, o algún determinismo que produzca inexorablemente modernizar la gestión pública. En su ausencia, el anclaje institucional de la reforma es débil, y orientaciones tales como la gestión por objetivos o por resultados corren el riesgo de degenerar fácilmente en formalismo y letra muerta en manos de la burocracia.
Es fundamental considerar la débil integración institucional; ausencia de coordinación y complementariedad entre los programas, las instituciones y los diferentes niveles de prestación de servicios y sus productos; evidentes solapamientos de funciones y programas. La toma de decisiones generalmente es muy centralizada, pero los entes a su cargo adolecen de limitaciones múltiples para efectuar funciones supervisoras y evaluadoras; no existen sistemas para evaluar el cumplimiento de objetivos, el logro de estándares de calidad, y la capacidad de gestión.
Los recursos humanos están seriamente desaprovechados. No hay incentivos asociados con la calidad del desempeño y con los resultados. Los sistemas de remuneraciones cristalizan, por lo general, en relaciones de poder ajenas a la gestión y no reflejan los diversos grados de complejidad, responsabilidad, participación y compromiso asociados con las diferentes tareas.
La Ley de Servicio Civil no ha sido eficaz en eliminar los cargos públicos como botín político. Y lo peor del caso es que esta situación no tiene visos de cambiar. Los candidatos a los puestos de elección solicitan apoyo de los electores con la promesa de cargos públicos y las negociaciones entre partidos políticos se hace a base de la repartición de vicepresidencias, ministerios, entidades autónomas, embajadas y consulados. Reto a los candidatos a que le digan al pueblo que eso no es cierto, que se respetará la estabilidad de los funcionarios, y que las vacantes y posiciones nuevas se van a llevar a concurso.
Volveremos sobre el tema.
Sorpresivamente, poco después de esta decisión, los emberá – wounaán retiran el proyecto del Ministerio de Gobierno y lo llevan a la comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea Legislativa, añade Milanés.
“Desde aquella época hemos pedido reuniones y la presidencia de la comisión ha falseado la información haciendo creer que han convocado encuentros, lo que no es cierto”.
Se le acusa de instigadora, pero para Milanés sus motivos para oponerse son claros. “Los hermanos emberá y wounaán no tienen argumento de sustentación para pedir tierras colectivas segregadas de la provincia del Darién o en ella porque ellos ya pidieron una comarca con exceso de territorio que se les dio de manera inconsulta”.
La negativa del grupo que preside radica sobre todo en el hecho de que se quiera hacer ver que no se trata de creación de comarcas, lo que para ellos “es equivalente sólo que con otro nombre: tierra colectiva”.
A este respecto, el asesor legar de la Fundación Dobo Yala, Alexis Alvarado aclaró en su momento a El Panamá América que no “estamos solicitando más tierras, sólo requerimos los títulos de propiedad de los territorios habitados históricamente por nuestra gente”.
“La ley que proponemos no segrega tierras de Darién ni de los municipios actuales, tampoco se crean nuevos corregimientos, es simplemente titular colectivamente y estar sujetos al régimen municipal”, subrayó Alvarado.
Milanés, en tanto, no claudica. “Por qué pidieron una comarca con el argumento de que todos estarían en un área geográfica y territorial exclusiva para preservar su todo; cultura, costumbres, bailes, idiomas”... cuestiona.
Subraya además que no se justifica que luego de segregadas estas tierras, en 1983, un grupo no estén dentro de ella. “Solicitaron una comarca, se les dio y ahora siguen viviendo fuera de ésta”.
Para la legisladora se mencionan 52 pueblos para comunidades indígenas, aduciendo que son éstos los que quedaron fuera, sin embargo, para ella no son más que “52 comarcas, pues el régimen que plantea el proyecto es estrictamente comarcal sin una estructura geopolítica y administrativa definida”.
En términos numéricos Milanés de Lay sostiene que del 16% adjudicable para la provincia, los indígenas que discuten tierras colectivas adquirirían un 10%, porque el 84% del territorio del Darién es área protegida y dentro de este porcentaje se incluyen las Comarcas Emberá – Wounaán y la kuna de Wargandi, restándonos únicamente el “6%, siendo una mayoría abismal los no indígenas”.
Según dijo, de los más de 4 mil 200 kilómetros que componen las tierras comarcales, un 97% está “baldío, desocupado... ocioso”.
Desde su punto de vista “chiricanos, santeños, veragüenses, no podrían venir a estas tierras ocupadas por los indios a trabajarlas pero ellos sí pueden hacerlo en estas provincias”.
“Nuestra propuesta”, resume Milanés, “es que la comarca es para los emberá – wounaán y la provincia de Darién para los no indígenas”.
El campesino Ramiro Barrios, representante de los interioranos de Darién, también está dispuesto para la lucha. “Somos más de 40 mil no indígenas que necesitamos esos terrenos, ellos tienen comarcas con exceso de tierra y son sólo unos 8 mil, para qué quieren más”.
Además, indica Barrios, radicado en Santa Fe desde 1995, “el presupuesto para los indígenas es sólo para ellos, el de los no indígenas es para el negro, el campesino y también el indio. Salen doblemente favorecidos en todo”.
¿Y qué hay de la tala?, preguntamos y Barrios admite: “sí, lo aceptamos, pero lo hacemos porque no se nos enseñó otra cosa. Es por necesidad, aunque el indígena tala la madera con aprobación de las autoridades”.
Por su parte, María Sujey Blanco, dirigente de los grupos afros de la región no pierde la esperanza de que los emberá reconozcan que debe haber punto intermedio para este conflicto.
“Estamos aún a la espera de las acciones de nuestros hermanos de tierras colectivas. Ojalá recapaciten”.
Pese a lo intenso de las discusiones, Blanco considera que el Gobierno no da aún “ni un sí ni un no definitivo, pues se quiere evitar el descontento de ambos grupos por ser este un año preelectoral”.
El cacique regional del área Pusadrua, Leovigildo Doviaza atribuye la polémica a una “actitud politiquera de la legisladora y su grupo”, mientras que Sixto Lay, de la dirigencia afro y representante del corregimiento de La Palma lo explica de otra forma.
“Los que actúan políticamente son los indios porque las tierras son para beneficios personales de los caciques y dirigentes de las comunidades indígenas. El 65% que sale del Darién, según consta en ANAM, sale de estas regiones”.
Doviaza, acompañado por la dirigencia indígena, las mujeres, hombres y niños del pueblo de Mogue, prometió durante el congreso local que “nadie los sacará de la tierra que los vio nacer. Si mañana hay sangre es por la señora legisladora y no por los indígenas” manifiesta enérgicamente y los aplausos de su gente evidencian el beneplácito.
Aprobado en primer debate del último periodo de la Asamblea Legislativa, deberá volver a discusión en septiembre próximo.
Se trata del proyecto de Ley No. 17 de 2003 “mediante el cual se reconocen y se desarrollan los derechos del pueblo emberá y wounaán de tierras colectivas”.
En sus primeros artículos se deja constancia de que el objetivo de la ley es establecer el procedimiento especial para solicitar el reconocimiento de la propiedad colectiva de tierras ocupadas tradicionalmente por ambas etnias.
“La aplicación de la presente ley se hará conforme a lo que establece la Constitución Política, las leyes indígenas, los Convenios Internacionales ratificados por Panamá, las costumbres y tradiciones propias de estos pueblos”, menciona.
Se señala también el procedimiento para la adjudicación del territorio que se hará en conjunto con la Dirección Regional de Reforma Agraria.
Alipio Opua, dirigente de Arimae, a unas tres horas y media por la carretera a Darién, tiene muy claro el recuerdo de una lucha de antaño, de leyes incumplidas y enfrentamientos de vieja data.
Todo empezó, según dice, en 1969. La comunidad donde reside junto a más de 800 indígenas se funda antes de la construcción de la Panamericana, “aún no se pensaba en caminos”.
Pero, desde ese tiempo, “hemos tenido muchos problemas... serios problemas”, expresa.
El y su gente hablan de unos límites que se extendían hasta la región de Agua Fría No. 2, unas 72 mil hectáreas.
Para 1978, llega galopante la invasión de colonos. Y Opua sostiene, que con ello, se vieron obligados a “recortar territorio, sin embargo, interioranos y afros siguieron avanzando”.
Hoy aseguran “haber cedido” hasta una población indígena denominada Embera – Puru. “Sólo hasta allí aceptaremos”, adelanta categóricamente.
Un grupo de campesinos de una región llamada Vista Alegre aún no estaban satisfechos. Hasta hace poco, explicó Opua, “logramos un acuerdo con ellos después de la intervención de Reforma Agraria”.
El pacto se efectuó el miércoles 23 de abril de este año en presencia de representantes de ambas comunidades, la Defensoría del Pueblo, entre otras instituciones.
Un documento con la firma de las partes, entregado a este medio, detalla que se reconoce mutuamente la importancia de la delimitación de sus tierras.
Los emberá – wounaán de Arimae y Emberá Puru ceden ante la entrega de 45 hectáreas, según el estudio tenencial de la Reserva de Arimae confeccionado por el Departamento de Catastro Rural de la Dirección Nacional de Reforma Agraria, a unas 13 familias.
Opua manifiesta que regresaron tranquilos a sus tambos (casas indígenas hechas de madera y pencas amarradas entre sí). “Estábamos convencidos de que se respetaría la ley y terminarían las invasiones”.
No pasaron muchos días para que se percataran de lo contrario. Es así como, por petición de ellos, se envía nota al viceministro de Gobierno y Justicia, Alejandro Pérez, el 28 de abril, para que se haga cumplir el acuerdo previo.
La carta fue firmada por la directora nacional de Política Indigenista, Marianella Martinelli.
“Solicitamos a usted (viceministro) su firma en la nota adjunta dirigida a la profesora Lesbia Aldeano, gobernadora de la provincia de Darién mediante la cual se le solicita hacer cumplir el acuerdo suscrito entre moradores y campesinos de Arimae, Vista Alegre y Emberá Puru”.
Agrega “el acuerdo señala desalojar a los invasores que no estén incluidos en el mismo e impedir cualquier otra invasión”.
Un mes después, el 23 de mayo, la tónica se mantenía. Esta vez el subdirector Nacional de Política Indigenista encargado, Dorian Ríos, envía una nota al jefe de la Zona de Policía de Santa Fe.
En ella reitera la necesidad de velar por el cumplimiento de lo acordado, al tiempo que añade “hemos tenido conocimiento por las autoridades del área de Pusadrua, que campesinos están invadiendo Arimae y las autoridades locales no están haciendo nada”.
“Pedimos su apoyo para que se desarrolle una inspección”. Todavía esperan que la medida se haga cumplir, afirma Opua.
La situación se agrava con el pasar de los días. Sólo el martes 22 de julio se dio la alerta en Panamá de que cerca de 80 indios habían cerrado la vía a la altura de Arimae en reclamo de tierras a orillas de la carretera que estaban siendo invadidas.
Se armaron con machetes y juraron defender con sus vidas estos territorios que consideran suyos. El incidente exigió la presencia de autoridades locales y de Gobierno y Justicia. Aunque dicho en buen panameño, por los vientos que soplan, el asunto “pica y se extiende”.
Para mejorar la calidad y la pertinencia del servicio, elevar la equidad y garantizar coberturas adecuadas, conservando los equilibrios macroeconómicos como condición indispensable para el crecimiento, urge transitar desde ajustes eminentemente financieros del gasto social, hacia un ajuste expansivo de la política social que incremente la productividad de los servicios sociales mediante reformas de gestión. Se designan como tales aquellas acciones orientadas, primordial y significativamente, a conseguir eficacia y eficiencia en el funcionamiento de las organizaciones públicas, en cuanto a su ejecución. Pueden incluir la supresión de funciones innecesarias, el externalizar las consideradas secundarias, la reorganización de los procesos de trabajo y la mejora de la atención al público.
Así, las restricciones presupuestarias propias de las finanzas públicas podrían convertirse en un instrumento activo de política, que en el contexto de la transformación productiva puede guiarse por valores como la equidad y la competitividad sistemática. Incrementar la productividad es válido en el marco de diversas holguras fiscales y prioridades macroeconómicas del gasto social, sea que los recursos sociales se eleven, se mantengan o disminuyan.
No existe, sin embargo, una racionalidad económica o social, o algún determinismo que produzca inexorablemente modernizar la gestión pública. En su ausencia, el anclaje institucional de la reforma es débil, y orientaciones tales como la gestión por objetivos o por resultados corren el riesgo de degenerar fácilmente en formalismo y letra muerta en manos de la burocracia.
Es fundamental considerar la débil integración institucional; ausencia de coordinación y complementariedad entre los programas, las instituciones y los diferentes niveles de prestación de servicios y sus productos; evidentes solapamientos de funciones y programas. La toma de decisiones generalmente es muy centralizada, pero los entes a su cargo adolecen de limitaciones múltiples para efectuar funciones supervisoras y evaluadoras; no existen sistemas para evaluar el cumplimiento de objetivos, el logro de estándares de calidad, y la capacidad de gestión.
Los recursos humanos están seriamente desaprovechados. No hay incentivos asociados con la calidad del desempeño y con los resultados. Los sistemas de remuneraciones cristalizan, por lo general, en relaciones de poder ajenas a la gestión y no reflejan los diversos grados de complejidad, responsabilidad, participación y compromiso asociados con las diferentes tareas.
La Ley de Servicio Civil no ha sido eficaz en eliminar los cargos públicos como botín político. Y lo peor del caso es que esta situación no tiene visos de cambiar. Los candidatos a los puestos de elección solicitan apoyo de los electores con la promesa de cargos públicos y las negociaciones entre partidos políticos se hace a base de la repartición de vicepresidencias, ministerios, entidades autónomas, embajadas y consulados. Reto a los candidatos a que le digan al pueblo que eso no es cierto, que se respetará la estabilidad de los funcionarios, y que las vacantes y posiciones nuevas se van a llevar a concurso.
Volveremos sobre el tema.
Sorpresivamente, poco después de esta decisión, los emberá – wounaán retiran el proyecto del Ministerio de Gobierno y lo llevan a la comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea Legislativa, añade Milanés.
“Desde aquella época hemos pedido reuniones y la presidencia de la comisión ha falseado la información haciendo creer que han convocado encuentros, lo que no es cierto”.
Se le acusa de instigadora, pero para Milanés sus motivos para oponerse son claros. “Los hermanos emberá y wounaán no tienen argumento de sustentación para pedir tierras colectivas segregadas de la provincia del Darién o en ella porque ellos ya pidieron una comarca con exceso de territorio que se les dio de manera inconsulta”.
La negativa del grupo que preside radica sobre todo en el hecho de que se quiera hacer ver que no se trata de creación de comarcas, lo que para ellos “es equivalente sólo que con otro nombre: tierra colectiva”.
A este respecto, el asesor legar de la Fundación Dobo Yala, Alexis Alvarado aclaró en su momento a El Panamá América que no “estamos solicitando más tierras, sólo requerimos los títulos de propiedad de los territorios habitados históricamente por nuestra gente”.
“La ley que proponemos no segrega tierras de Darién ni de los municipios actuales, tampoco se crean nuevos corregimientos, es simplemente titular colectivamente y estar sujetos al régimen municipal”, subrayó Alvarado.
Milanés, en tanto, no claudica. “Por qué pidieron una comarca con el argumento de que todos estarían en un área geográfica y territorial exclusiva para preservar su todo; cultura, costumbres, bailes, idiomas”... cuestiona.
Subraya además que no se justifica que luego de segregadas estas tierras, en 1983, un grupo no estén dentro de ella. “Solicitaron una comarca, se les dio y ahora siguen viviendo fuera de ésta”.
Para la legisladora se mencionan 52 pueblos para comunidades indígenas, aduciendo que son éstos los que quedaron fuera, sin embargo, para ella no son más que “52 comarcas, pues el régimen que plantea el proyecto es estrictamente comarcal sin una estructura geopolítica y administrativa definida”.
En términos numéricos Milanés de Lay sostiene que del 16% adjudicable para la provincia, los indígenas que discuten tierras colectivas adquirirían un 10%, porque el 84% del territorio del Darién es área protegida y dentro de este porcentaje se incluyen las Comarcas Emberá – Wounaán y la kuna de Wargandi, restándonos únicamente el “6%, siendo una mayoría abismal los no indígenas”.
Según dijo, de los más de 4 mil 200 kilómetros que componen las tierras comarcales, un 97% está “baldío, desocupado... ocioso”.
Desde su punto de vista “chiricanos, santeños, veragüenses, no podrían venir a estas tierras ocupadas por los indios a trabajarlas pero ellos sí pueden hacerlo en estas provincias”.
“Nuestra propuesta”, resume Milanés, “es que la comarca es para los emberá – wounaán y la provincia de Darién para los no indígenas”.
El campesino Ramiro Barrios, representante de los interioranos de Darién, también está dispuesto para la lucha. “Somos más de 40 mil no indígenas que necesitamos esos terrenos, ellos tienen comarcas con exceso de tierra y son sólo unos 8 mil, para qué quieren más”.
Además, indica Barrios, radicado en Santa Fe desde 1995, “el presupuesto para los indígenas es sólo para ellos, el de los no indígenas es para el negro, el campesino y también el indio. Salen doblemente favorecidos en todo”.
¿Y qué hay de la tala?, preguntamos y Barrios admite: “sí, lo aceptamos, pero lo hacemos porque no se nos enseñó otra cosa. Es por necesidad, aunque el indígena tala la madera con aprobación de las autoridades”.
Por su parte, María Sujey Blanco, dirigente de los grupos afros de la región no pierde la esperanza de que los emberá reconozcan que debe haber punto intermedio para este conflicto.
“Estamos aún a la espera de las acciones de nuestros hermanos de tierras colectivas. Ojalá recapaciten”.
Pese a lo intenso de las discusiones, Blanco considera que el Gobierno no da aún “ni un sí ni un no definitivo, pues se quiere evitar el descontento de ambos grupos por ser este un año preelectoral”.
El cacique regional del área Pusadrua, Leovigildo Doviaza atribuye la polémica a una “actitud politiquera de la legisladora y su grupo”, mientras que Sixto Lay, de la dirigencia afro y representante del corregimiento de La Palma lo explica de otra forma.
“Los que actúan políticamente son los indios porque las tierras son para beneficios personales de los caciques y dirigentes de las comunidades indígenas. El 65% que sale del Darién, según consta en ANAM, sale de estas regiones”.
Doviaza, acompañado por la dirigencia indígena, las mujeres, hombres y niños del pueblo de Mogue, prometió durante el congreso local que “nadie los sacará de la tierra que los vio nacer. Si mañana hay sangre es por la señora legisladora y no por los indígenas” manifiesta enérgicamente y los aplausos de su gente evidencian el beneplácito.
Aprobado en primer debate del último periodo de la Asamblea Legislativa, deberá volver a discusión en septiembre próximo.
Se trata del proyecto de Ley No. 17 de 2003 “mediante el cual se reconocen y se desarrollan los derechos del pueblo emberá y wounaán de tierras colectivas”.
En sus primeros artículos se deja constancia de que el objetivo de la ley es establecer el procedimiento especial para solicitar el reconocimiento de la propiedad colectiva de tierras ocupadas tradicionalmente por ambas etnias.
“La aplicación de la presente ley se hará conforme a lo que establece la Constitución Política, las leyes indígenas, los Convenios Internacionales ratificados por Panamá, las costumbres y tradiciones propias de estos pueblos”, menciona.
Se señala también el procedimiento para la adjudicación del territorio que se hará en conjunto con la Dirección Regional de Reforma Agraria.
Alipio Opua, dirigente de Arimae, a unas tres horas y media por la carretera a Darién, tiene muy claro el recuerdo de una lucha de antaño, de leyes incumplidas y enfrentamientos de vieja data.
Todo empezó, según dice, en 1969. La comunidad donde reside junto a más de 800 indígenas se funda antes de la construcción de la Panamericana, “aún no se pensaba en caminos”.
Pero, desde ese tiempo, “hemos tenido muchos problemas... serios problemas”, expresa.
El y su gente hablan de unos límites que se extendían hasta la región de Agua Fría No. 2, unas 72 mil hectáreas.
Para 1978, llega galopante la invasión de colonos. Y Opua sostiene, que con ello, se vieron obligados a “recortar territorio, sin embargo, interioranos y afros siguieron avanzando”.
Hoy aseguran “haber cedido” hasta una población indígena denominada Embera – Puru. “Sólo hasta allí aceptaremos”, adelanta categóricamente.
Un grupo de campesinos de una región llamada Vista Alegre aún no estaban satisfechos. Hasta hace poco, explicó Opua, “logramos un acuerdo con ellos después de la intervención de Reforma Agraria”.
El pacto se efectuó el miércoles 23 de abril de este año en presencia de representantes de ambas comunidades, la Defensoría del Pueblo, entre otras instituciones.
Un documento con la firma de las partes, entregado a este medio, detalla que se reconoce mutuamente la importancia de la delimitación de sus tierras.
Los emberá – wounaán de Arimae y Emberá Puru ceden ante la entrega de 45 hectáreas, según el estudio tenencial de la Reserva de Arimae confeccionado por el Departamento de Catastro Rural de la Dirección Nacional de Reforma Agraria, a unas 13 familias.
Opua manifiesta que regresaron tranquilos a sus tambos (casas indígenas hechas de madera y pencas amarradas entre sí). “Estábamos convencidos de que se respetaría la ley y terminarían las invasiones”.
No pasaron muchos días para que se percataran de lo contrario. Es así como, por petición de ellos, se envía nota al viceministro de Gobierno y Justicia, Alejandro Pérez, el 28 de abril, para que se haga cumplir el acuerdo previo.
La carta fue firmada por la directora nacional de Política Indigenista, Marianella Martinelli.
“Solicitamos a usted (viceministro) su firma en la nota adjunta dirigida a la profesora Lesbia Aldeano, gobernadora de la provincia de Darién mediante la cual se le solicita hacer cumplir el acuerdo suscrito entre moradores y campesinos de Arimae, Vista Alegre y Emberá Puru”.
Agrega “el acuerdo señala desalojar a los invasores que no estén incluidos en el mismo e impedir cualquier otra invasión”.
Un mes después, el 23 de mayo, la tónica se mantenía. Esta vez el subdirector Nacional de Política Indigenista encargado, Dorian Ríos, envía una nota al jefe de la Zona de Policía de Santa Fe.
En ella reitera la necesidad de velar por el cumplimiento de lo acordado, al tiempo que añade “hemos tenido conocimiento por las autoridades del área de Pusadrua, que campesinos están invadiendo Arimae y las autoridades locales no están haciendo nada”.
“Pedimos su apoyo para que se desarrolle una inspección”. Todavía esperan que la medida se haga cumplir, afirma Opua.
La situación se agrava con el pasar de los días. Sólo el martes 22 de julio se dio la alerta en Panamá de que cerca de 80 indios habían cerrado la vía a la altura de Arimae en reclamo de tierras a orillas de la carretera que estaban siendo invadidas.
Se armaron con machetes y juraron defender con sus vidas estos territorios que consideran suyos. El incidente exigió la presencia de autoridades locales y de Gobierno y Justicia. Aunque dicho en buen panameño, por los vientos que soplan, el asunto “pica y se extiende”.
