No hay año sin desengaño

Ex Vicepresidente de la República

Un viejo proverbio español nos advierte: "no hay año sin desengaño". Y la prédica de la Presidenta contra el pesimismo no hará desaparecer la realidad económica que lo provoca, a menos que la política económica del Gobierno logre ayudar a darle un vuelco positivo al país y evitar así un nuevo desengaño.
Durante el primer año de Gobierno el desengaño que experimentamos los panameños con respecto a la política económica del Ejecutivo tuvo que ver con el Fondo Fiduciario. El ministro Juliao fracasó en su proyecto de usar el capital del Fondo para comprar una buena parte de la deuda externa y entonces alentó un entendimiento con el PRD sobre el uso de intereses del Fondo antes de que éstos se ganaran. Ello no resolvió ningún problema económico sustancial y, por lo contrario, le creó a la Presidenta un serio problema político, al desmantelar el Pacto de la Pintada, que le permitía el oficialismo ser parte de la mayoría legislativa. El desengaño le costó al ministro Juliao la cartera de Economía y Finanzas, en virtud de la cual él era el "primus inter pares" del Gabinete y un posible candidato del arnulfismo para el 2004. Ahora está relegado al Ministerio de Obras Públicas y a controversias sobre sus intentos por usar los puestos de trabajo en el ministerio y la ejecución de obras en las comunidades con el propósito de mantener viva una aspiración presidencial que nadie ya toma muy en serio.
Se corre el riesgo de que el desengaño del segundo año sea la propuesta del segundo Ministro de Economía y Finanzas, Norberto Delgado, de introducir cambios en el sistema tributario. Hasta la fecha el Ministro no ha logrado un consenso y en esa medida no tiene la seguridad de que una mayoría legislativa le apruebe su propuesta tributaria. Después de varias semanas de discusión, algunas de las razones de la situación en la que se encuentra la propuesta quedan claras.
Para comenzar, el Ministro no ha presentado un proyecto de Ley con medidas específicas, sino tan sólo las bases conceptuales para un eventual proyecto de Ley. Ello quiere decir que después de discutir estas bases y de modificarlas a la luz de los comentarios críticos que se han formulado, el Gobierno tiene que traducir las mismas en normas legales específicas que no pueden ser ni indefinidas ni ambiguas. Y una vez que la Presidenta envíe a la Asamblea un texto preciso de Ley, tendrá que darse un segundo debate nacional sobre su propuesta concreta.
Por otra parte, no podemos evitar pasar juicio sobre la oportunidad de plantear cambios en el sistema tributario cuando la economía está estancada y el desempleo aumenta, contrario a lo que la Presidenta pretendió en su discurso ante la Asamblea con un optimismo desconectado de la realidad. Se argumenta con buena probabilidad que aumentar en $80 millones lo que el Estado toma de la economía privada como impuestos en momentos en que ésta sufre una baja significativa no haría sino agravar esta condición, en vez de ayudar a superarla.
En la discusión que se ha desarrollado hasta ahora se reconoce que nuestro sistema tributario necesita cambios y se aprueba la eliminación del impuesto sobre la renta a quienes tienen un ingreso mensual menor de B/. 800 y la imposición de un impuesto mínimo de renta a los bancos y entidades financieras. Pero se formulan dos reservas que impiden el apoyo a la propuesta gubernamental en general: su carácter abstracto y su dudosa oportunidad. Por otra parte, la discusión arroja cuestionamientos más sustanciales todavía.
En efecto, la propuesta es incompleta. Primero, no se acompaña de una nueva política de administración tributaria, que sea eficaz en prevenir la evasión del pago de los impuestos, calculada por algunos en unos B/. 200 a 300 millones, y asegure así una mejor recaudación de los impuestos vigentes. Con sólo recaudar mejor tales impuestos se podría, sin duda, obtener una parte al menos de los B/. 80 millones que el Gobierno dice necesitar. Segundo, la propuesta tampoco se acompaña de una política de control de gastos. Los voceros gubernamentales han caído en la cuenta de que sin una política semejante no tienen posibilidades de que la Asamblea les apruebe su propuesta y por ello anuncian ahora una racionalización del gasto público en los rubros de combustible, luz eléctrica, teléfono, pólizas de seguro, papelería, etc. Tendremos que ver si esta política compromete al Gobierno a recortar gastos en determinadas cantidades o se queda en formulaciones no cuantificables y si consiste en medidas de corta duración o adopta medidas que son más duraderas.
Tercero, la propuesta de cambios en el sistema tributario no se acompaña de una política adecuada de ejecución presupuestaria. Cuando se considera la ejecución del presupuesto correspondiente al año 2000, comprobamos deficiencias notorias. En cuanto a sus ingresos, el Gobierno Central recaudó un 90.8% de lo programado, es decir B/. 288 millones por debajo de los que se esperaba, mientras que en cuanto a los egresos ejecutó el 90.7%. Pero cabe distinguir entre la ejecución del presupuesto de funcionamiento, incluyendo la planilla y el servicio de la deuda, que alcanzó el 97%, y la ejecución del presupuesto de inversiones, que sólo llegó al 67%. En otras palabras, esta última ejecución sólo llegó a dos tercios de la presupuestado o sea a B/. 420 millones sobre un total presupuestado de B/. 626 millones, quedándose B/. 206 millones sin invertir.
El Ministerio de Educación representa un caso serio de esta falta de plena ejecución de su presupuesto de inversiones. Dicho Ministerio ejecutó el 69.4% de su presupuesto modificado de inversiones de B/. 81.1 millones. Incluso pidió y se le concedió un crédito extraordinario de B/. 24.9 millones para reparaciones en numerosas escuelas de nuestro país. Pero a Diciembre de ese mismo año, de ese crédito sólo se había ejecutado la suma de B/. 6.2 millones o sea el 23% de dicha cantidad. Tengo entendido que las obras que debían financiarse con esos fondos se le encargaron al FIS, porque el mismo Ejecutivo desconfiaba de la eficacia del personal que ha nombrado en el Ministerio de Educación. Pero la solución adoptada sólo sirvió para probar que el personal del FIS tampoco era capaz de ejecutar el presupuesto en cuestión.
Los porcentajes de ejecución de los presupuestos de inversiones de las diversas dependencias revelan una ineficacia generalizada. El Ministerio de la Vivienda apenas ejecutó el 48.7 % de sus B/. 43.9 millones. El Ministerio de la Presidencia, que incluye el FIS, ejecutó el mismo porcentaje de sus B/.44.4 millones. El Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia sólo ejecutó el 51.2% de sus B/.4.1 millones. El Ministerio de Gobierno y Justicia ejecutó el 57.6% de sus B/. 8.5 millones. En resumen, del presupuesto modificado de inversiones quedó el 33% o sea B/. 206.3 millones sin invertir. Esto significa en términos humanos que se han ofrecido menos soluciones de vivienda para familias panameñas que necesitan su propio hogar con urgencia; se han realizado menos obras comunitarias sin las cuales la gente común y corriente la pasa muy mal; se ha prestado menos atención a graves problemas que se manifiestan en la familia; se ha proporcionado menos seguridad ciudadana sobre todo a la población en las barriadas más pobres; más escuelas han permanecido en las mismas pésimas condiciones en las que se encontraban y más centros de servicios médicos han continuado con sus graves limitaciones y deficiencias.
Al mismo tiempo que se produce de hecho esta carencia en el aprovechamiento pleno del presupuesto de inversiones, se acentúa el manejo del presupuesto de funcionamiento. Al finalizar el 2000, comprobamos que el número de empleados públicos aumentó en 2,398 unidades, lo que representa un incremento de los salarios pagados de B/.3.3 millones mensuales o sea un 4.8% más que el año anterior. Se argumenta que este aumento se ha dado en educación, salud y la Fuerza Pública, pero no se explica por qué al hacer estos aumentos no se efectuaron reducciones que hubieran podido arrojar un saldo neto igual al anterior o incluso más bajo. Por otra parte, en las instituciones descentralizadas el aumento fue de 1,500 unidades. Antes que pretender crear nuevos impuestos para aumentar los ingresos estatales, el Gobierno debería intentar ejecutar al máximo las inversiones previstas con los fondos disponibles, en vez de aumentar los gastos de funcionamiento.
Hay cuestionamientos adicionales a la propuesta del Ejecutivo por inconveniente. Se critica, en efecto, la tendencia a desconocer de diversas maneras la territorialidad impositiva que caracteriza la legislación panameña desde hace décadas, según la cual las actividades económicas realizadas fuera de Panamá no generan impuestos en Panamá. Se critica muy especialmente la intención de gravar los servicios médicos privados, puesto que dadas las deficiencias de tales servicios tanto en el Ministerio de Salud como en la Caja de Seguro Social, incluso el tiempo que hay que esperar para recibir atención de médicos especialistas, muchas personas de escasos recursos dependen por lo menos parcialmente de estos servicios. Gravarlos impone un costo suplementario para satisfacer una necesidad vital. Se critica, además, que ciertos bienes y servicios quedarían expuestos no sólo al impuesto del 5% del ITBM, sino también a un impuesto selectivo de consumo de aproximadamente 10%, lo que significaría un aumento importante del 15% en su costo.
Así la propuesta del Ejecutivo ha resultado abstracta, inoportuna, triplemente incompleta (desde el punto de vista de la recaudación, de los gastos y de la ejecución presupuestaria) e inconveniente (en cuanto a la territorialidad, los servicios de salud y la doble gravación de ciertos servicios).
Hay , por lo demás, un asombroso silencio sobre el objetivo principal de los cambios. Mucho se ha hablado de mejorar la equidad del régimen tributario y de simplificarlo. Pero es evidente que en el fondo el objetivo del Ejecutivo al hacer su propuesta es aumentar sus ingresos en aproximadamente B/. 80 millones.
Lo que el Ejecutivo no deja en claro es para qué quiere los B/. 80 millones adicionales. Los voceros del Ministerio de Economía y Finanzas insisten en decir que es para inversiones sociales. Pero al no precisarlas, se puede razonablemente sospechar que esta razón es una excusa. En realidad, en su discurso ante la Asamblea el 1 de marzo, la Presidenta afirmó que las dos prioridades de la política nacional habían de ser el manejo de la deuda pública y el mejoramiento de la distribución del ingreso. Ahora bien no se puede pretender que los mismos cambios tributarios ayuden a realizar igualmente propósitos tan diversos, que por lo demás ninguno de ellos ha sido definido con precisión. Cabe añadir que el Ejecutivo no parece haber realizado el estudio del impacto de su propuesta sobre los diferentes sectores de la sociedad, de manera que tanto la finalidad concreta de los cambios como su repercusión sobre la población permanecen en gran parte desconocidas hasta la fecha.
A menos que el segundo Ministro de Economía y Finanzas logre transformar profundamente su propuesta, corrigiéndola, completándola y adaptándola a las circunstancias de un momento de baja en la economía, corre el riesgo de que dicha propuesta tenga en el 2001 una suerte equivalente a la de la propuesta del primer ministro del ramo en el 2000. Para nuestra desventura, se verificaría el proverbio español: "no hay año sin desengaño". (ariyan@sinfo.net)