Sin Carrera Administrativa
"Una de las necesidades del pueblo panameño es contar con una Carrera Administrativa, tanto por respeto a la dignidad personal y profesional de los 138,000 empleados públicos, como por el logro de una administración eficiente y honrada", declaró con toda la razón el Lic. Rubén Arosemena Valdés, Presidente del PDC. A propósito de este tema, cabe resumir el excelente ensayo histórico del profesor Ariel Mock Cedeño de la Facultad de Administración Pública intitulado Carrera Administrativa en Panamá, Un estudio longitudinal de cultura organizacional (1841-1969).
Durante el siglo XIX sólo en las Constituciones de 1841, 1863 y 1865, se formularon algunas normas generales relativas al empleo público; en las de 1868 y 1875 "no se adicionaron nuevas normas referentes" a lo mismo. En nuestra primera Constitución como República independiente, la de 1904, el tema fue tratado de manera no muy diferente a la del período colombiano."
En 1919, bajo la segunda presidencia del Dr. Porras, se promulgó el Código Administrativo de la Nación, en el cual el tema de Servicio Civil fue desarrollado en el Título XIX. Sólo el Dr. Ricardo J. Alfaro, entonces secretario de Gobierno y Justicia, intentó aplicar dichas normas. Al consignar que en las otras secretarías no se había hecho lo mismo, escribió: "Tampoco han sido aplicadas las disposiciones del Servicio Civil en las oficinas del Poder Judicial, debido a que la ley no es suficientemente explícita y los magistrados y jueces son de opinión que las disposiciones sobre dichos servicios no les han quitado la facultad de nombrar sus empleados."
Este primer fracaso tuvo por causa la resistencia de secretarios y magistrados a ver limitado su poder de nombrar y destituir a "sus empleados". Bajo esta expresión reveladora subyacía la cultura política tradicional que incluía un concepto patrimonial y clientelista del Estado. Los esfuerzos por establecer la Carrera Administrativa han chocado una y otra vez con este mismo obstáculo.
En el año de 1932, bajo la presidencia del Dr.Alfaro, se presentó un anteproyecto de Ley de Servicio Civil, pero sólo contó con un voto. Otro intento fracasó en 1941 bajo la presidencia del Dr. Arnulfo Arias Madrid, al no desarrollarse el artículo 159 de la Constitución de 1941, según el cual la "ley establecerá y reglamentará la Carrera Administrativa". La Constitución de 1946, inspirada en un liberalismo social, le dedicó un "tratamiento lúcido" en su Título XII a los Derechos y Deberes de los Servidores del Estado, distinguiendo la Carrera Administrativa de la Judicial, la Sanitaria y la Docente. Ese mismo año y también en 1947, 1951 y 1952 se presentaron anteproyectos de Ley, que tampoco fueron aprobados por la Asamblea.
En 1955 se aprobó el Decreto Ley de la Carrera Administrativa bajo la presidencia de Ricardo Arias Espinosa, pero la cantidad de puestos incorporados resultó irrelevante: para 1960 esta cantidad no había pasado del 5.8% de total de la planilla, ni el número de estados de carrera había pasado del 3% del total de empleados públicos. Más adelante, en el contexto de la Alianza para el Progreso, se aprobó la Ley 4 de Administración de Personal de Enero de 1961. Casi al final de su período, el presidente Robles intentó una incorporación masiva a la Carrera, en violación de la Ley. Pero una de las primeras medidas de la dictadura militar en 1968 fue de hecho eliminar la Carrera. En varias oportunidades los militares le prometieron a la Federación Nacional de Empleados Públicos (FENASEP) el restablecimiento de la Carrera Administrativa y nunca le cumplieron.
El profesor Mock concluye con razón que estos continuos fracasos revelan "la falta de decisión política de la elite gobernante de turno; mientras que ésta secularmente se ha presentado ante la sociedad civil con un discurso en favor de la Carrera Administrativa, su praxis social la desdice."
Como excepción que prueba la regla, el legislador Miltón Henríquez del Partido Demócrata Cristiano, con el apoyo de los otros legisladores y de la dirigencia del Partido, impulsó la aprobación de una Ley de Carrera Administrativa en 1994, al fin del gobierno de Endara. Lo hizo a ciencia y consciencia de que su Partido no se beneficiaría, puesto que Endara ya había despedido a la gran mayoría de sus miembros y el gobierno que le sucedería sería del PRD que era su adversario histórico. La Ley se aprobó y Guillermo Ford, encargado de la Presidencia, la sancionó.
Bajo su gobierno Pérez Balladares no le otorgó prioridad a la vigencia de dicha Ley. Prefirió mantener la discrecionalidad en los nombramientos y despidos de empleados públicos, en el viejo estilo de la política tradicional. Sin embargo, una vez que perdió las elecciones de 1999, intentó acelerar el proceso de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa, pero en muchos casos utilizó incorrectamente el procedimiento especial para los servidores públicos en funciones, al incorporar por este procedimiento a funcionarios que no pertenecían a dicha clasificación. A los aproximadamente 3,000 empleados públicos incorporados antes de la elección de1999, Pérez Balladares al final de su Gobierno trató de añadir unos 8,000 más, muchas veces impropiamente.
Durante la campaña la presidenta Moscoso reiteró que no despediría a empleados públicos en razón de su filiación partidista. Sin embargo, desde la Presidencia ha patrocinado numerosos despidos de personal en posiciones de carrera por esa misma razón, implícitamente amparándose en un inexcusable: "ellos hicieron lo mismo". La Presidenta ha dejado al sistema de la Carrera Administrativa prácticamente en acefalía, al no haber nombrado nunca a los integrantes de la Junta Técnica. La Junta de Apelaciones y Conciliación debía estar integrada por dos representantes de los usuarios del servicio público, dos representantes de los servidores públicos de Carrera Administrativa y un representante de la Dirección General de la Carrera Administrativa. Cuatro de los cinco miembros originales cesaron en sus cargos (dos de ellos obligados a renunciar) y hasta la fecha el Ejecutivo no ha nombrado sus reemplazos, aunque al menos dos de ellos han sido debidamente nominados. Siguiendo este mal ejemplo, prácticamente todos los ministros, en particular los titulares Posse, Juliao y Jácome, se han negado a "ser notificados" de los casos en donde sus decisiones fueron recurridas ante la Junta de Apelaciones y Conciliación, a diferencia del ministro Cárdenas, quien sí se ha notificado. La mayor excepción a la arbitrariedad en el trato a los empleados públicos ha sido la del ministro Moisés Castillo, de Obras Públicas, quien, sin embargo, fue uno de los dos excluidos del Gabinete. En su caso, al salir por última vez del Ministerio, los empleados públicos del ramo le hicieran una calle de honor y lo aplaudieran estruendosamente.
Además, algunos ministros han presentado demandas ante la Corte Suprema de Justicia tendientes a disminuir las atribuciones de dicha Junta. Por una decisión del Gabinete se autorizó la revisión de todas las incorporaciones previas. Como resultado el Lic. Milton Henríquez Sasso, representante de los Usuarios del Servicio Público, y la Lic. Verónica Villareal, presidenta y representante de los Servidores Públicos de Carrera Administrativa, se han visto obligados a declarar conjuntamente que, de acuerdo con la Ley 9 de 1994, "ningún puesto público ocupado por un servidor público de carrera administrativa destituido podrá ser ocupado en forma permanente hasta tanto se resuelvan en forma definitiva los recursos legales que se interpongan" (artículo 158); también que "la Junta de Apelación y Conciliación cuenta con un período de tres meses para dictar su decisión en los casos sometidos a su solución" y que, de no haber resuelto en el término prescrito, se considerará resuelta la decisión a favor del apelante" (artículo 160) y el Estado será condenado a costas (art. 163). Por último, al no haber aprobado aún el reglamento de las incorporaciones ordinarias, la Carrera Administrativa no puede incorporar a más nadie.
Mientras el presidente Balladares representó la falta de voluntad para desarrollar oportuna y correctamente la Carrera Administrativa, la presidencia de Mireya Moscoso ha representado la voluntad de desmantelar lo que existía de Carrera Administrativa. Las consecuencias han sido graves. Se ha producido una desmoralización en la Administración Pública, la cual ha contribuido a la parálisis del gobierno. Por otra parte, ha resurgido la corrupción, añadiendo al desprestigio del gobierno y de la propia presidenta. Esta situación ha sido uno de los factores de la contracción en el gasto por parte de un sector significativo de los consumidores, tanto por los despidos, como por la inseguridad en las condiciones de empleo.
El comportamiento de los dos últimos presidentes nos retrotrae así a los abusos del tradicionalismo político y a su visión clientelista del empleo público. Implica la negación práctica del esfuerzo más avanzado en nuestra historia por crear efectivamente la Carrera Administrativa. Por ello, el presidente del PDC, el legislador Arosemena Valdés, ha tomado una iniciativa atinada y beneficiosa para el país al hacerle un llamado, tanto a la Presidenta de la República y del Partido Arnulfista, Mireya Moscoso, como al secretario general del PRD, Martín Torrijos, para que juntos con el PDC, que propuso e impulsó la Ley 9 de 1994, acuerden lo necesario para salvar la Carrera Administrativa. Por este propósito bien vale la pena que se esfuercen por superar egoísmos arraigados y sectarismos recurrentes y llegar así a un consenso que permita fundamentar la administración pública sobre un sistema de méritos para hacerla competente y honesta.
¡Sería un escándalo llegar al Centenario de la República, en pleno siglo XXI, sin una Carrera Administrativa que funcione de verdad!
(ariyan@sinfo.net)
Durante el siglo XIX sólo en las Constituciones de 1841, 1863 y 1865, se formularon algunas normas generales relativas al empleo público; en las de 1868 y 1875 "no se adicionaron nuevas normas referentes" a lo mismo. En nuestra primera Constitución como República independiente, la de 1904, el tema fue tratado de manera no muy diferente a la del período colombiano."
En 1919, bajo la segunda presidencia del Dr. Porras, se promulgó el Código Administrativo de la Nación, en el cual el tema de Servicio Civil fue desarrollado en el Título XIX. Sólo el Dr. Ricardo J. Alfaro, entonces secretario de Gobierno y Justicia, intentó aplicar dichas normas. Al consignar que en las otras secretarías no se había hecho lo mismo, escribió: "Tampoco han sido aplicadas las disposiciones del Servicio Civil en las oficinas del Poder Judicial, debido a que la ley no es suficientemente explícita y los magistrados y jueces son de opinión que las disposiciones sobre dichos servicios no les han quitado la facultad de nombrar sus empleados."
Este primer fracaso tuvo por causa la resistencia de secretarios y magistrados a ver limitado su poder de nombrar y destituir a "sus empleados". Bajo esta expresión reveladora subyacía la cultura política tradicional que incluía un concepto patrimonial y clientelista del Estado. Los esfuerzos por establecer la Carrera Administrativa han chocado una y otra vez con este mismo obstáculo.
En el año de 1932, bajo la presidencia del Dr.Alfaro, se presentó un anteproyecto de Ley de Servicio Civil, pero sólo contó con un voto. Otro intento fracasó en 1941 bajo la presidencia del Dr. Arnulfo Arias Madrid, al no desarrollarse el artículo 159 de la Constitución de 1941, según el cual la "ley establecerá y reglamentará la Carrera Administrativa". La Constitución de 1946, inspirada en un liberalismo social, le dedicó un "tratamiento lúcido" en su Título XII a los Derechos y Deberes de los Servidores del Estado, distinguiendo la Carrera Administrativa de la Judicial, la Sanitaria y la Docente. Ese mismo año y también en 1947, 1951 y 1952 se presentaron anteproyectos de Ley, que tampoco fueron aprobados por la Asamblea.
En 1955 se aprobó el Decreto Ley de la Carrera Administrativa bajo la presidencia de Ricardo Arias Espinosa, pero la cantidad de puestos incorporados resultó irrelevante: para 1960 esta cantidad no había pasado del 5.8% de total de la planilla, ni el número de estados de carrera había pasado del 3% del total de empleados públicos. Más adelante, en el contexto de la Alianza para el Progreso, se aprobó la Ley 4 de Administración de Personal de Enero de 1961. Casi al final de su período, el presidente Robles intentó una incorporación masiva a la Carrera, en violación de la Ley. Pero una de las primeras medidas de la dictadura militar en 1968 fue de hecho eliminar la Carrera. En varias oportunidades los militares le prometieron a la Federación Nacional de Empleados Públicos (FENASEP) el restablecimiento de la Carrera Administrativa y nunca le cumplieron.
El profesor Mock concluye con razón que estos continuos fracasos revelan "la falta de decisión política de la elite gobernante de turno; mientras que ésta secularmente se ha presentado ante la sociedad civil con un discurso en favor de la Carrera Administrativa, su praxis social la desdice."
Como excepción que prueba la regla, el legislador Miltón Henríquez del Partido Demócrata Cristiano, con el apoyo de los otros legisladores y de la dirigencia del Partido, impulsó la aprobación de una Ley de Carrera Administrativa en 1994, al fin del gobierno de Endara. Lo hizo a ciencia y consciencia de que su Partido no se beneficiaría, puesto que Endara ya había despedido a la gran mayoría de sus miembros y el gobierno que le sucedería sería del PRD que era su adversario histórico. La Ley se aprobó y Guillermo Ford, encargado de la Presidencia, la sancionó.
Bajo su gobierno Pérez Balladares no le otorgó prioridad a la vigencia de dicha Ley. Prefirió mantener la discrecionalidad en los nombramientos y despidos de empleados públicos, en el viejo estilo de la política tradicional. Sin embargo, una vez que perdió las elecciones de 1999, intentó acelerar el proceso de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa, pero en muchos casos utilizó incorrectamente el procedimiento especial para los servidores públicos en funciones, al incorporar por este procedimiento a funcionarios que no pertenecían a dicha clasificación. A los aproximadamente 3,000 empleados públicos incorporados antes de la elección de1999, Pérez Balladares al final de su Gobierno trató de añadir unos 8,000 más, muchas veces impropiamente.
Durante la campaña la presidenta Moscoso reiteró que no despediría a empleados públicos en razón de su filiación partidista. Sin embargo, desde la Presidencia ha patrocinado numerosos despidos de personal en posiciones de carrera por esa misma razón, implícitamente amparándose en un inexcusable: "ellos hicieron lo mismo". La Presidenta ha dejado al sistema de la Carrera Administrativa prácticamente en acefalía, al no haber nombrado nunca a los integrantes de la Junta Técnica. La Junta de Apelaciones y Conciliación debía estar integrada por dos representantes de los usuarios del servicio público, dos representantes de los servidores públicos de Carrera Administrativa y un representante de la Dirección General de la Carrera Administrativa. Cuatro de los cinco miembros originales cesaron en sus cargos (dos de ellos obligados a renunciar) y hasta la fecha el Ejecutivo no ha nombrado sus reemplazos, aunque al menos dos de ellos han sido debidamente nominados. Siguiendo este mal ejemplo, prácticamente todos los ministros, en particular los titulares Posse, Juliao y Jácome, se han negado a "ser notificados" de los casos en donde sus decisiones fueron recurridas ante la Junta de Apelaciones y Conciliación, a diferencia del ministro Cárdenas, quien sí se ha notificado. La mayor excepción a la arbitrariedad en el trato a los empleados públicos ha sido la del ministro Moisés Castillo, de Obras Públicas, quien, sin embargo, fue uno de los dos excluidos del Gabinete. En su caso, al salir por última vez del Ministerio, los empleados públicos del ramo le hicieran una calle de honor y lo aplaudieran estruendosamente.
Además, algunos ministros han presentado demandas ante la Corte Suprema de Justicia tendientes a disminuir las atribuciones de dicha Junta. Por una decisión del Gabinete se autorizó la revisión de todas las incorporaciones previas. Como resultado el Lic. Milton Henríquez Sasso, representante de los Usuarios del Servicio Público, y la Lic. Verónica Villareal, presidenta y representante de los Servidores Públicos de Carrera Administrativa, se han visto obligados a declarar conjuntamente que, de acuerdo con la Ley 9 de 1994, "ningún puesto público ocupado por un servidor público de carrera administrativa destituido podrá ser ocupado en forma permanente hasta tanto se resuelvan en forma definitiva los recursos legales que se interpongan" (artículo 158); también que "la Junta de Apelación y Conciliación cuenta con un período de tres meses para dictar su decisión en los casos sometidos a su solución" y que, de no haber resuelto en el término prescrito, se considerará resuelta la decisión a favor del apelante" (artículo 160) y el Estado será condenado a costas (art. 163). Por último, al no haber aprobado aún el reglamento de las incorporaciones ordinarias, la Carrera Administrativa no puede incorporar a más nadie.
Mientras el presidente Balladares representó la falta de voluntad para desarrollar oportuna y correctamente la Carrera Administrativa, la presidencia de Mireya Moscoso ha representado la voluntad de desmantelar lo que existía de Carrera Administrativa. Las consecuencias han sido graves. Se ha producido una desmoralización en la Administración Pública, la cual ha contribuido a la parálisis del gobierno. Por otra parte, ha resurgido la corrupción, añadiendo al desprestigio del gobierno y de la propia presidenta. Esta situación ha sido uno de los factores de la contracción en el gasto por parte de un sector significativo de los consumidores, tanto por los despidos, como por la inseguridad en las condiciones de empleo.
El comportamiento de los dos últimos presidentes nos retrotrae así a los abusos del tradicionalismo político y a su visión clientelista del empleo público. Implica la negación práctica del esfuerzo más avanzado en nuestra historia por crear efectivamente la Carrera Administrativa. Por ello, el presidente del PDC, el legislador Arosemena Valdés, ha tomado una iniciativa atinada y beneficiosa para el país al hacerle un llamado, tanto a la Presidenta de la República y del Partido Arnulfista, Mireya Moscoso, como al secretario general del PRD, Martín Torrijos, para que juntos con el PDC, que propuso e impulsó la Ley 9 de 1994, acuerden lo necesario para salvar la Carrera Administrativa. Por este propósito bien vale la pena que se esfuercen por superar egoísmos arraigados y sectarismos recurrentes y llegar así a un consenso que permita fundamentar la administración pública sobre un sistema de méritos para hacerla competente y honesta.
¡Sería un escándalo llegar al Centenario de la República, en pleno siglo XXI, sin una Carrera Administrativa que funcione de verdad!
(ariyan@sinfo.net)
