Sobre la transparencia
A PROPÓSITO de las declaraciones de estados patrimoniales de funcionarios públicos, hace rato me viene llamando la atención algunas opiniones de altos funcionarios, quienes manifiestan que estas declaraciones patrimoniales son confidenciales, es decir, que el público no tiene acceso a ellas, llegando, en algunos casos, al extremo de afirmar que la transparencia no llega hasta allá. Veamos:
La Constitución Nacional en su artículo 304 (antes 299) establece con claridad meridiana la lista de los funcionarios públicos que deben presentar tanto al inicio como al término de sus funciones una declaración jurada de su estado patrimonial, la que deberá formalizarse " mediante escritura pública, en un término de diez días hábiles a partir de la toma de posesión del cargo y diez días hábiles a partir de la separación."
Este artículo constitucional fue reglamentado mediante la Ley 59 de 29 de diciembre de 1999, la cual ha sido utilizada como referencia y, a mi juicio, interpretada en forma excesivamente elástica por el Señor Contralor General de la República para sustentar sus recientes declaraciones.
En esta Ley se señala con claridad la información que las referidas declaraciones patrimoniales deben contener (art. 2), y en su artículo 3 se indica también que el notario ante quien se otorga la respectiva escritura pública deberá conservar ésta en el protocolo de la Notaría. Este mismo artículo 3 dispone que una copia de la declaración patrimonial deberá ser enviada por el propio servidor público que la rinde a la Contraloría General de la República.
La citada norma dice que "El Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades jurisdiccionales "podrán" solicitar al respectivo notario copia auténtica de la declaración del servidor público de que se trate, para los efectos legales pertinentes.", texto claro que el Señor Contralor parece haber malinterpretado o interpretado en forma torcida para afirmar que sólo el Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades jurisdiccionales pueden pedir la información contenida en la declaración patrimonial y, lo que es peor, que para el resto de los panameños esa información es confidencial. En realidad, esa supuesta confidencialidad no existe, y no existe simplemente porque no la establece la ley.
Sin embargo, este tema no sólo tiene que ver con la ley mencionada. El Código Civil, cuya vigencia data de 1917, regula la entidad del notariado. Su vinculación al tema en comento es básica habida cuenta que las referidas declaraciones patrimoniales deben presentarse ante notario público mediante escritura pública, tal como dice la Constitución y la comentada Ley 59 de 1999. Esta formalidad tiene algunas implicaciones legales. El artículo 1720 del Código Civil establece que "Los notarios llevarán un protocolo que se formará con las escrituras públicas y con los documentos que por disposición de la ley o por voluntad de los interesados hayan de agregarse a él." Y más adelante, en su artículo 1728, este mismo Código establece que "Los instrumentos que se otorguen ante notario y que éste incorpora en el respectivo protocolo son instrumentos públicos.", frase con la que se despeja cualquier duda que haya podido surgir respecto a si la escritura pública que contiene la declaración patrimonial de los servidores públicos tiene o no tiene carácter público.
Y es que, tal como los califica la ley, tanto las escrituras públicas como los documentos que forman parte del protocolo de las notarías, son documentos de carácter público, calificación que tales escrituras y documentos mantienen y conservan puesto que los artículos que regulan la temática en el Código Civil no han sido modificados.
Cierto es que en el artículo 11 de la Ley 59 de 1999 se indica, en forma cajonera y como derivado de una mala práctica legislativa, que la misma deroga toda disposición legal que le sea contraria. Pero de ello a concluir que ese enunciado anuló y dejó sin valor las inveteradas normas que regulan el notariado en Panamá, es estirar la ley antojadizamente, en especial si se considera que, todas las otras escrituras públicas, en las que diariamente se hacen constar múltiples temas y asuntos, son escrituras de carácter público y, como instrumentos públicos que son, están al alcance y pueden ser sometidas al escrutinio público.
Para muestra un botón: Yo puedo acudir a cualquier notaría publica y, sin ser familia ni heredero ni legatario del testador, sin ser nada de ello, puedo pedir que me permitan revisar un testamento abierto que se haya otorgado en esa notaría. En tal caso el notario no sólo está obligado a permitirme revisar el testamento, sino que, si yo deseo, también estaría obligado a permitirme obtener una copia del mismo, pues así se ordena en el artículo 1752 del Código Civil. Y todo ello deriva del hecho que el testamento abierto consta en escritura pública y forma parte del protocolo de la notaría, es decir, que es un documento público. ¿Cuál es, entonces, el fundamento para alegar que las escrituras públicas que contienen las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, que son documentos públicos y también constan en el protocolo de la notaría, igual que los testamentos abiertos, no pueden ser examinadas por los ciudadanos de nuestro país? A mi juicio, ninguno.
A lo anotado puedo agregar que la Ley 6 de 2002, en la que se establecen normas para la transparencia en la gestión pública -tan llevada y traída durante la campaña política pasada por causa del Decreto reglamentario que dictó el gobierno anterior, que no hizo otra cosa que mutilarla y hacerla inservible, Decreto que el gobierno actual derogó en acto que todos reconocemos como positivo- define con claridad lo que debe tenerse por información confidencial e información de acceso restringido. Empero, de ninguna de las dos definiciones se puede deducir que las declaraciones juradas de estado patrimonial que constan en escritura pública por mandato constitucional y legal, se incluyen dentro de tales categorías.
El Contralor General de la República, citado por un medio de comunicación, dijo que "La ley está siendo interpretada de varias maneras y la misma señala que las declaraciones son confidenciales.", afirmación que, como explicamos, configura una grave falacia, que deviene más pecaminosa por provenir de quien proviene. La Ley admite interpretaciones; pero decir que tales declaraciones patrimoniales son confidenciales es simplemente incorrecto pues ello riñe con el texto literal de la ley y con la interpretación integral y tradicional que en Panamá le hemos dado a la facultad que tiene el público para conocer el contenido de las escrituras pública.
El hecho de que el Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades jurisdiccionales puedan solicitar copia a los notarios de tales escrituras no debe ni puede interpretarse, porque no parece desprenderse del espíritu de la ley, como que sólo tales autoridades son las llamadas a tener acceso a dicha información. Insisto, toda escritura pública es eso, pública, y si los funcionarios afectados no desean que sea así por temor a que los cuestionen, los secuestren o, en algunos casos, que no puedan justificar lo que tienen, simplemente cambien la ley.
No faltará alguien que, para justificar lo injustificable, me remita a ciertas interpretaciones que ha hecho la Corte Suprema de Justicia de estas disposiciones. A ellos, en reciprocidad, los remito por anticipado a algunas consideraciones contenidas en varios salvamentos de voto en fallos relacionados con la Ley 6 de 2002, en tiempos del derogado Decreto Ejecutivo 124 de 21 de mayo de 2002, que mutiló el sentido y espíritu de dicha Ley. Tales consideraciones son claras y destacan que el espíritu de la norma es, precisamente, garantizar la transparencia en la gestión pública, no buscar subterfugios para lograr lo contrario.
La Constitución Nacional en su artículo 304 (antes 299) establece con claridad meridiana la lista de los funcionarios públicos que deben presentar tanto al inicio como al término de sus funciones una declaración jurada de su estado patrimonial, la que deberá formalizarse " mediante escritura pública, en un término de diez días hábiles a partir de la toma de posesión del cargo y diez días hábiles a partir de la separación."
Este artículo constitucional fue reglamentado mediante la Ley 59 de 29 de diciembre de 1999, la cual ha sido utilizada como referencia y, a mi juicio, interpretada en forma excesivamente elástica por el Señor Contralor General de la República para sustentar sus recientes declaraciones.
En esta Ley se señala con claridad la información que las referidas declaraciones patrimoniales deben contener (art. 2), y en su artículo 3 se indica también que el notario ante quien se otorga la respectiva escritura pública deberá conservar ésta en el protocolo de la Notaría. Este mismo artículo 3 dispone que una copia de la declaración patrimonial deberá ser enviada por el propio servidor público que la rinde a la Contraloría General de la República.
La citada norma dice que "El Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades jurisdiccionales "podrán" solicitar al respectivo notario copia auténtica de la declaración del servidor público de que se trate, para los efectos legales pertinentes.", texto claro que el Señor Contralor parece haber malinterpretado o interpretado en forma torcida para afirmar que sólo el Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades jurisdiccionales pueden pedir la información contenida en la declaración patrimonial y, lo que es peor, que para el resto de los panameños esa información es confidencial. En realidad, esa supuesta confidencialidad no existe, y no existe simplemente porque no la establece la ley.
Sin embargo, este tema no sólo tiene que ver con la ley mencionada. El Código Civil, cuya vigencia data de 1917, regula la entidad del notariado. Su vinculación al tema en comento es básica habida cuenta que las referidas declaraciones patrimoniales deben presentarse ante notario público mediante escritura pública, tal como dice la Constitución y la comentada Ley 59 de 1999. Esta formalidad tiene algunas implicaciones legales. El artículo 1720 del Código Civil establece que "Los notarios llevarán un protocolo que se formará con las escrituras públicas y con los documentos que por disposición de la ley o por voluntad de los interesados hayan de agregarse a él." Y más adelante, en su artículo 1728, este mismo Código establece que "Los instrumentos que se otorguen ante notario y que éste incorpora en el respectivo protocolo son instrumentos públicos.", frase con la que se despeja cualquier duda que haya podido surgir respecto a si la escritura pública que contiene la declaración patrimonial de los servidores públicos tiene o no tiene carácter público.
Y es que, tal como los califica la ley, tanto las escrituras públicas como los documentos que forman parte del protocolo de las notarías, son documentos de carácter público, calificación que tales escrituras y documentos mantienen y conservan puesto que los artículos que regulan la temática en el Código Civil no han sido modificados.
Cierto es que en el artículo 11 de la Ley 59 de 1999 se indica, en forma cajonera y como derivado de una mala práctica legislativa, que la misma deroga toda disposición legal que le sea contraria. Pero de ello a concluir que ese enunciado anuló y dejó sin valor las inveteradas normas que regulan el notariado en Panamá, es estirar la ley antojadizamente, en especial si se considera que, todas las otras escrituras públicas, en las que diariamente se hacen constar múltiples temas y asuntos, son escrituras de carácter público y, como instrumentos públicos que son, están al alcance y pueden ser sometidas al escrutinio público.
Para muestra un botón: Yo puedo acudir a cualquier notaría publica y, sin ser familia ni heredero ni legatario del testador, sin ser nada de ello, puedo pedir que me permitan revisar un testamento abierto que se haya otorgado en esa notaría. En tal caso el notario no sólo está obligado a permitirme revisar el testamento, sino que, si yo deseo, también estaría obligado a permitirme obtener una copia del mismo, pues así se ordena en el artículo 1752 del Código Civil. Y todo ello deriva del hecho que el testamento abierto consta en escritura pública y forma parte del protocolo de la notaría, es decir, que es un documento público. ¿Cuál es, entonces, el fundamento para alegar que las escrituras públicas que contienen las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, que son documentos públicos y también constan en el protocolo de la notaría, igual que los testamentos abiertos, no pueden ser examinadas por los ciudadanos de nuestro país? A mi juicio, ninguno.
A lo anotado puedo agregar que la Ley 6 de 2002, en la que se establecen normas para la transparencia en la gestión pública -tan llevada y traída durante la campaña política pasada por causa del Decreto reglamentario que dictó el gobierno anterior, que no hizo otra cosa que mutilarla y hacerla inservible, Decreto que el gobierno actual derogó en acto que todos reconocemos como positivo- define con claridad lo que debe tenerse por información confidencial e información de acceso restringido. Empero, de ninguna de las dos definiciones se puede deducir que las declaraciones juradas de estado patrimonial que constan en escritura pública por mandato constitucional y legal, se incluyen dentro de tales categorías.
El Contralor General de la República, citado por un medio de comunicación, dijo que "La ley está siendo interpretada de varias maneras y la misma señala que las declaraciones son confidenciales.", afirmación que, como explicamos, configura una grave falacia, que deviene más pecaminosa por provenir de quien proviene. La Ley admite interpretaciones; pero decir que tales declaraciones patrimoniales son confidenciales es simplemente incorrecto pues ello riñe con el texto literal de la ley y con la interpretación integral y tradicional que en Panamá le hemos dado a la facultad que tiene el público para conocer el contenido de las escrituras pública.
El hecho de que el Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades jurisdiccionales puedan solicitar copia a los notarios de tales escrituras no debe ni puede interpretarse, porque no parece desprenderse del espíritu de la ley, como que sólo tales autoridades son las llamadas a tener acceso a dicha información. Insisto, toda escritura pública es eso, pública, y si los funcionarios afectados no desean que sea así por temor a que los cuestionen, los secuestren o, en algunos casos, que no puedan justificar lo que tienen, simplemente cambien la ley.
No faltará alguien que, para justificar lo injustificable, me remita a ciertas interpretaciones que ha hecho la Corte Suprema de Justicia de estas disposiciones. A ellos, en reciprocidad, los remito por anticipado a algunas consideraciones contenidas en varios salvamentos de voto en fallos relacionados con la Ley 6 de 2002, en tiempos del derogado Decreto Ejecutivo 124 de 21 de mayo de 2002, que mutiló el sentido y espíritu de dicha Ley. Tales consideraciones son claras y destacan que el espíritu de la norma es, precisamente, garantizar la transparencia en la gestión pública, no buscar subterfugios para lograr lo contrario.
