Una esperanza realista de cambio constitucional
Al considerar un eventual cambio constitucional, que a mi juicio no necesita ser total y convendría que fuese progresivo, debiéramos comenzar por lo medular, a saber los métodos para reformar la Constitución y el diseño de los Órganos del Estado en su interrelación. El PP y el PRD han presentado juntos un proyecto de reformas sobre los dos temas, aprovechando el próximo proceso electoral, pues se darán entonces dos Asambleas distintas en un mismo año y se posibilita por ello el recurso al método establecido en el artículo 308, numeral 1, de la Constitución actual. De esta manera logramos en 1994 aprobar la desmilitarización total (art. 305 y 306) y la creación de la Autoridad del Canal de Panamá (309-320) por consenso. Por lo contrario, las dos veces que tratamos de hacer uso del método previsto por el artículo 308, numeral 2, no se tuvo éxito, ni bajo la presidencia de Endara ni bajo la de Pérez Balladares. Estas experiencias nos deben servir de guía.
Quienes dicen querer una asamblea constituyente paralela, pero se oponen a comenzar a darle carácter constitucional a este tercer método, actúan incoherentemente. El propósito de este aspecto del proyecto presentado es hacer constitucionalmente viable este tercer método de reformar la Constitución y, en la medida de lo posible, delimitar su alcance para evitar que se convierta en una Caja de Pandora.
En verdad, si no se introduce en la Constitución este tercer método, se presta a que se pongan en duda las verdaderas intenciones de quienes proponen la asamblea constituyente paralela al margen de la Constitución. Al no estar fundamentada en la Constitución actual es más fácil que la Corte Suprema panameña la considere como una constituyente originaria con poderes absolutos. Seguiría así nuestra Corte el ejemplo de la Corte colombiana, con cuya jurisprudencia la nuestra guarda vínculos. Y cuando la Corte Suprema de Colombia falló sobre los límites que la convocatoria le imponía a la asamblea constituyente paralela de dicho país (que tampoco estaba prevista por su Constitución entonces vigente), argumentó que sólo eran válidos los límites que la misma constituyente se imponía, ya que siendo el poder originario era absoluta. En consecuencia convalidó los cambios que afectaron al Poder Legislativo y dejó intactos al Ejecutivo y al Judicial, porque la propia constituyente así lo decidió.
Si en Panamá convocáramos la Asamblea constituyente de esta manera, a la colombiana, nada ni nadie podría impedir que sus miembros declaren tener la potestad absoluta para cambiarlo todo. Y por la incertidumbre que generaría, tendría un efecto muy nocivo sobre nuestra vida económica y sobre la viabilidad financiera de una eventual ampliación del canal. Por lo contrario, es de esperar que si la asamblea constituyente paralela se establece y se delimita constitucionalmente se tendría una base más fuerte para que no se conciba como originaria y absoluta. En esa medida, la convocatoria generaría menos incertidumbre y, por lo tanto, tendría un menor impacto negativo sobre la economía y la suerte futura del Canal.
Hay quienes se oponen a las propuestas del PP y el PRD, argumentando que la Asamblea está demasiado desprestigiada para poder comenzar el proceso de aprobación de cualquier cambio constitucional. Este argumento lo ha hecho suyo paradójicamente el propio presidente de la Asamblea Legislativa actual. ¿No se da cuenta que si la Asamblea estuviera sin autoridad moral para iniciar un proceso de reforma constitucional, tampoco estaría en condiciones para tomar la iniciativa que en virtud del artículo 327 del Código Electoral debiera tomar de modo que el Tribunal Electoral pueda organizar un referéndum sobre un cambio constitucional; en otras palabras, no estaría capacitada moralmente para aprobar la quinta papeleta?
En realidad, si tomáramos la opinión del presidente de la Asamblea al pie de la letra terminaríamos dudando de la autoridad moral de la Asamblea para cumplir cualquiera de sus cometidos. La única opción honorable que le quedaría entonces a los legisladores, comenzando por su presidente, sería renunciar todos desde ya. Además, si se considera a la Asamblea indigna moralmente de aportar ninguna contribución a la solución de la crisis, ¿no tendríamos el deber de rechazar también toda gestión del Ejecutivo, pues éste ha sido el gran corruptor de la Asamblea? ¿Y no tendríamos al mismo tiempo que rechazar las decisiones de la Corte, puesto que ésta contó con un magistrado a quien se le acusaba de vender favores judiciales, con otro magistrado quien admitió por radio y televisión que sí había habido soborno en torno al proceso de su nombramiento y con un presidente que tuvo el coraje de decir que después del escándalo del CEMIS ya nada sería igual en Panamá? Tendríamos que argumentar que el estado de derecho habría desaparecido por descomposición y que estaríamos viviendo en una situación de hecho en el ámbito de lo moralmente salvaje, no para justificar sino para intentar explicar nuestro proceder.
Pero además, si se ofreciera una quinta papeleta y ésta obtuviera la mayoría, no se sabe quién convocaría la asamblea constituyente paralela, pues la actual constitución, que todavía estaría en vigencia hasta que se cambie, no autoriza a ninguna institución o persona a hacerlo.
La crisis que vivimos ha conllevado la violación reiterada de la Constitución y de las leyes. Difícilmente podremos contrarrestar este mal por más violaciones y más graves aún.
Uno de los candidatos a presidente, en su búsqueda de protagonismo, todavía a costa de caer en la demagogia, ha expresado que a los quince días de ser electo presidente él llamaría a una constituyente, se haya consultado o no por la vía de una quinta papeleta. Al afirmar lo anterior, el candidato está anunciando que él será un perjuro. En efecto, al tomar posesión como presidente deberá prestar el siguiente juramento: "Juro por Dios y por la Patria cumplir fielmente la Constitución y Leyes de la República." En otras palabras, él juraría por lo más sagrado, cumplir con una Constitución que establece dos maneras y sólo dos maneras para introducir cambios en la misma; pero lo haría con la clara intención de desconocer estas dos y proceder arbitrariamente, porque le da la gana, de otra manera. ¿Qué puede esperarse en cuanto a moralidad pública de un gobernante que iniciará su presidencia en estos términos? Lo que se puede esperar es simulación, prevaricación y arbitrariedad.
En la medida en que no parece que el Consejo Ecuménico haya tenido el éxito esperado en recolectar firmas a favor de una asamblea constituyente paralela, los partidarios de la misma han vuelto a la idea de la quinta papeleta, gracias a un proyecto de ley que algunos legisladores oficialistas dicen que van a presentar. El texto de esta quinta papeleta parece que rezaría así: "Estoy de acuerdo con que se haga una nueva Constitución en los dos primeros años del próximo período de gobierno, mediante una asamblea constituyente paralela con la representación equitativa de los partidos políticos y la sociedad civil. Dicha Asamblea no interferirá con las funciones de los organismos electos el 2 de mayo de 2004 y tendrá como único objetivo la elaboración de la nueva constitución. Los constituyentes trabajarán ad honorem (gratis) sólo con algunos viáticos para gastos fundamentales". Para los promotores de este propósito, si esta papeleta obtuviera la mayoría de votos las autoridades electas en el 2004 estarían obligadas a convocar semejante asamblea, lo que significa que para ellos el voto del referéndum superaría las normas constitucionales actuales.
Quienes contemplan alegremente actuar al margen de los límites constitucionales no parecen darse cuenta que uno de los aspectos más preocupantes de la crisis que vivimos consiste precisamente en que no sólo los políticos y gobernantes son cuestionados, sino que el cuestionamiento abarca también a las instituciones del estado de derecho democrático.
La democracia auténtica no sólo requiere elecciones regulares y transparentes, sino que requiere un estado constitucional de derecho que establezca el equilibrio entre los Poderes del Estado. El irrespeto a la Constitución y las Leyes, en lo que toca y afecta a este equilibrio, es sumamente nocivo para la democracia. No se puede reducir la democracia a su dimensión electoral. Hay que reconocer la igual importancia de su dimensión constitucional. Y uno de los grandes peligros para la democracia en nuestro continente y en el mundo entero es la tendencia a deslizarse hacia una democracia plebiscitaria, que privilegia en exceso el Poder Ejecutivo y su elección, pero no reconoce igual valor a un estado de derecho fundamentado en el equilibrio de una pluralidad de poderes y a las elecciones de las otras autoridades, legislativa o locales.
Sin embargo, Montesquieu en El Espíritu de las Leyes (l. XI, c. IV-VI) dictamina que para que se dé la libertad política y, por ende, el régimen democrático es indispensable encontrar "que no se [abuse] del poder, y nos ha enseñado la experiencia eterna que todo hombre investido de autoridad abusa de ella. No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación... Para que no se abuse del poder, es necesario que le ponga límites la naturaleza misma de las cosas. Una Constitución puede ser tal, que nadie sea obligado a hacer lo que la ley no manda expresamente ni a no hacer lo que expresamente no prohíbe. Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo no hay libertad... No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo...Todo se habrá perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea ejerciera los tres poderes: el de dictar leyes, el de ejecutar las resoluciones y el de juzgar los delitos o los pleitos."
El proyecto del PP y del PRD no se limita al modo de cambiar la Constitución. Se propone también un comienzo de cambios en los Poderes del Estado, en particular en la Asamblea y en Corte Suprema de Justicia. Esta propuesta tiene por propósito demostrar que los legisladores y otros altos funcionarios pueden sacrificarse en aras del bien común y mejorar su reputación. Quienes crean que esto es imposible no deben tener ninguna objeción a hacer la prueba, pues ellos dicen estar seguros de que la prueba confirmará su juicio. Si se rehusan intentar las reformas que se proponen como primer paso en el cambio constitucional, ¿no será porque temen comprobar no que los legisladores y altos funcionarios son aún peores de lo que parecen, sino porque temen comprobar que, para ventura nuestra, hay legisladores y funcionarios mejores de lo que pensábamos?
Si queremos un mejor comportamiento de nuestros legisladores, no podemos comenzar con la actitud cínica de que a pesar de la crisis ellos actuarán de manera corrupta, impidiendo toda reforma positiva. Debemos, por lo contrario, adoptar una actitud cautelosamente positiva, dándoles la oportunidad de iniciar el proceso de cambio de la Constitución. Eso requeriría que los legisladores de gobierno, en lugar de apoyar el proyecto de ley para permitir la quinta papeleta, apoyen en primera instancia el paquete propuesto de reformas constitucionales. La primera opción nos llevaría a desconocer la Constitución, a debilitar nuestra democracia y a dejar a la Asamblea sumida en el desprestigio; mientras que la segunda nos conduciría a cumplir con la Constitución, a consolidar nuestra democracia y a ayudar a la Asamblea a rescatar su prestigio. Esta opción es la de la esperanza realista.
Quienes dicen querer una asamblea constituyente paralela, pero se oponen a comenzar a darle carácter constitucional a este tercer método, actúan incoherentemente. El propósito de este aspecto del proyecto presentado es hacer constitucionalmente viable este tercer método de reformar la Constitución y, en la medida de lo posible, delimitar su alcance para evitar que se convierta en una Caja de Pandora.
En verdad, si no se introduce en la Constitución este tercer método, se presta a que se pongan en duda las verdaderas intenciones de quienes proponen la asamblea constituyente paralela al margen de la Constitución. Al no estar fundamentada en la Constitución actual es más fácil que la Corte Suprema panameña la considere como una constituyente originaria con poderes absolutos. Seguiría así nuestra Corte el ejemplo de la Corte colombiana, con cuya jurisprudencia la nuestra guarda vínculos. Y cuando la Corte Suprema de Colombia falló sobre los límites que la convocatoria le imponía a la asamblea constituyente paralela de dicho país (que tampoco estaba prevista por su Constitución entonces vigente), argumentó que sólo eran válidos los límites que la misma constituyente se imponía, ya que siendo el poder originario era absoluta. En consecuencia convalidó los cambios que afectaron al Poder Legislativo y dejó intactos al Ejecutivo y al Judicial, porque la propia constituyente así lo decidió.
Si en Panamá convocáramos la Asamblea constituyente de esta manera, a la colombiana, nada ni nadie podría impedir que sus miembros declaren tener la potestad absoluta para cambiarlo todo. Y por la incertidumbre que generaría, tendría un efecto muy nocivo sobre nuestra vida económica y sobre la viabilidad financiera de una eventual ampliación del canal. Por lo contrario, es de esperar que si la asamblea constituyente paralela se establece y se delimita constitucionalmente se tendría una base más fuerte para que no se conciba como originaria y absoluta. En esa medida, la convocatoria generaría menos incertidumbre y, por lo tanto, tendría un menor impacto negativo sobre la economía y la suerte futura del Canal.
Hay quienes se oponen a las propuestas del PP y el PRD, argumentando que la Asamblea está demasiado desprestigiada para poder comenzar el proceso de aprobación de cualquier cambio constitucional. Este argumento lo ha hecho suyo paradójicamente el propio presidente de la Asamblea Legislativa actual. ¿No se da cuenta que si la Asamblea estuviera sin autoridad moral para iniciar un proceso de reforma constitucional, tampoco estaría en condiciones para tomar la iniciativa que en virtud del artículo 327 del Código Electoral debiera tomar de modo que el Tribunal Electoral pueda organizar un referéndum sobre un cambio constitucional; en otras palabras, no estaría capacitada moralmente para aprobar la quinta papeleta?
En realidad, si tomáramos la opinión del presidente de la Asamblea al pie de la letra terminaríamos dudando de la autoridad moral de la Asamblea para cumplir cualquiera de sus cometidos. La única opción honorable que le quedaría entonces a los legisladores, comenzando por su presidente, sería renunciar todos desde ya. Además, si se considera a la Asamblea indigna moralmente de aportar ninguna contribución a la solución de la crisis, ¿no tendríamos el deber de rechazar también toda gestión del Ejecutivo, pues éste ha sido el gran corruptor de la Asamblea? ¿Y no tendríamos al mismo tiempo que rechazar las decisiones de la Corte, puesto que ésta contó con un magistrado a quien se le acusaba de vender favores judiciales, con otro magistrado quien admitió por radio y televisión que sí había habido soborno en torno al proceso de su nombramiento y con un presidente que tuvo el coraje de decir que después del escándalo del CEMIS ya nada sería igual en Panamá? Tendríamos que argumentar que el estado de derecho habría desaparecido por descomposición y que estaríamos viviendo en una situación de hecho en el ámbito de lo moralmente salvaje, no para justificar sino para intentar explicar nuestro proceder.
Pero además, si se ofreciera una quinta papeleta y ésta obtuviera la mayoría, no se sabe quién convocaría la asamblea constituyente paralela, pues la actual constitución, que todavía estaría en vigencia hasta que se cambie, no autoriza a ninguna institución o persona a hacerlo.
La crisis que vivimos ha conllevado la violación reiterada de la Constitución y de las leyes. Difícilmente podremos contrarrestar este mal por más violaciones y más graves aún.
Uno de los candidatos a presidente, en su búsqueda de protagonismo, todavía a costa de caer en la demagogia, ha expresado que a los quince días de ser electo presidente él llamaría a una constituyente, se haya consultado o no por la vía de una quinta papeleta. Al afirmar lo anterior, el candidato está anunciando que él será un perjuro. En efecto, al tomar posesión como presidente deberá prestar el siguiente juramento: "Juro por Dios y por la Patria cumplir fielmente la Constitución y Leyes de la República." En otras palabras, él juraría por lo más sagrado, cumplir con una Constitución que establece dos maneras y sólo dos maneras para introducir cambios en la misma; pero lo haría con la clara intención de desconocer estas dos y proceder arbitrariamente, porque le da la gana, de otra manera. ¿Qué puede esperarse en cuanto a moralidad pública de un gobernante que iniciará su presidencia en estos términos? Lo que se puede esperar es simulación, prevaricación y arbitrariedad.
En la medida en que no parece que el Consejo Ecuménico haya tenido el éxito esperado en recolectar firmas a favor de una asamblea constituyente paralela, los partidarios de la misma han vuelto a la idea de la quinta papeleta, gracias a un proyecto de ley que algunos legisladores oficialistas dicen que van a presentar. El texto de esta quinta papeleta parece que rezaría así: "Estoy de acuerdo con que se haga una nueva Constitución en los dos primeros años del próximo período de gobierno, mediante una asamblea constituyente paralela con la representación equitativa de los partidos políticos y la sociedad civil. Dicha Asamblea no interferirá con las funciones de los organismos electos el 2 de mayo de 2004 y tendrá como único objetivo la elaboración de la nueva constitución. Los constituyentes trabajarán ad honorem (gratis) sólo con algunos viáticos para gastos fundamentales". Para los promotores de este propósito, si esta papeleta obtuviera la mayoría de votos las autoridades electas en el 2004 estarían obligadas a convocar semejante asamblea, lo que significa que para ellos el voto del referéndum superaría las normas constitucionales actuales.
Quienes contemplan alegremente actuar al margen de los límites constitucionales no parecen darse cuenta que uno de los aspectos más preocupantes de la crisis que vivimos consiste precisamente en que no sólo los políticos y gobernantes son cuestionados, sino que el cuestionamiento abarca también a las instituciones del estado de derecho democrático.
La democracia auténtica no sólo requiere elecciones regulares y transparentes, sino que requiere un estado constitucional de derecho que establezca el equilibrio entre los Poderes del Estado. El irrespeto a la Constitución y las Leyes, en lo que toca y afecta a este equilibrio, es sumamente nocivo para la democracia. No se puede reducir la democracia a su dimensión electoral. Hay que reconocer la igual importancia de su dimensión constitucional. Y uno de los grandes peligros para la democracia en nuestro continente y en el mundo entero es la tendencia a deslizarse hacia una democracia plebiscitaria, que privilegia en exceso el Poder Ejecutivo y su elección, pero no reconoce igual valor a un estado de derecho fundamentado en el equilibrio de una pluralidad de poderes y a las elecciones de las otras autoridades, legislativa o locales.
Sin embargo, Montesquieu en El Espíritu de las Leyes (l. XI, c. IV-VI) dictamina que para que se dé la libertad política y, por ende, el régimen democrático es indispensable encontrar "que no se [abuse] del poder, y nos ha enseñado la experiencia eterna que todo hombre investido de autoridad abusa de ella. No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación... Para que no se abuse del poder, es necesario que le ponga límites la naturaleza misma de las cosas. Una Constitución puede ser tal, que nadie sea obligado a hacer lo que la ley no manda expresamente ni a no hacer lo que expresamente no prohíbe. Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo no hay libertad... No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo...Todo se habrá perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea ejerciera los tres poderes: el de dictar leyes, el de ejecutar las resoluciones y el de juzgar los delitos o los pleitos."
El proyecto del PP y del PRD no se limita al modo de cambiar la Constitución. Se propone también un comienzo de cambios en los Poderes del Estado, en particular en la Asamblea y en Corte Suprema de Justicia. Esta propuesta tiene por propósito demostrar que los legisladores y otros altos funcionarios pueden sacrificarse en aras del bien común y mejorar su reputación. Quienes crean que esto es imposible no deben tener ninguna objeción a hacer la prueba, pues ellos dicen estar seguros de que la prueba confirmará su juicio. Si se rehusan intentar las reformas que se proponen como primer paso en el cambio constitucional, ¿no será porque temen comprobar no que los legisladores y altos funcionarios son aún peores de lo que parecen, sino porque temen comprobar que, para ventura nuestra, hay legisladores y funcionarios mejores de lo que pensábamos?
Si queremos un mejor comportamiento de nuestros legisladores, no podemos comenzar con la actitud cínica de que a pesar de la crisis ellos actuarán de manera corrupta, impidiendo toda reforma positiva. Debemos, por lo contrario, adoptar una actitud cautelosamente positiva, dándoles la oportunidad de iniciar el proceso de cambio de la Constitución. Eso requeriría que los legisladores de gobierno, en lugar de apoyar el proyecto de ley para permitir la quinta papeleta, apoyen en primera instancia el paquete propuesto de reformas constitucionales. La primera opción nos llevaría a desconocer la Constitución, a debilitar nuestra democracia y a dejar a la Asamblea sumida en el desprestigio; mientras que la segunda nos conduciría a cumplir con la Constitución, a consolidar nuestra democracia y a ayudar a la Asamblea a rescatar su prestigio. Esta opción es la de la esperanza realista.
