Panam: Territorio, sociedad y gestión pública en la perspectiva del siglo XXI

Las consecuencias de ese proceso se expresan con singular claridad en el mapa de regiones de desarrollo socio económico de Panamá, elaborado por la geógrafa Ligia Herrera Jurado, el cual sintetiza la situación de desarrollo relativo del país en el ámbito de distrito a partir de cuatro variables: atención médico - sanitaria, grado de urbanización, nivel de educación y nivel de vida. (1) El resultado del análisis de estas cuatro variables, a su vez, se expresa en cinco niveles de desarrollo: alto, medio alto, medio, bajo y muy bajo, indicados mediante un código de colores que va del rojo al blanco.
A cuatro siglos de la Conquista, resulta evidente la presencia de la faja Chepo - Natá y su proyección hacia la región Oriental de Azuero, con un nivel de desarrollo medio -salvo en el caso del distrito de Capira, de desarrollo bajo-, y con un único núcleo de desarrollo relativo alto en la región aledaña a la ruta interoceánica del Chagres. Le sigue, más al Occidente, el núcleo de desarrollo relativo medio alto del distrito de David y una faja Sur - Norte de desarrollo medio, correspondiente a los distritos bananeros de Barú y Changuinola, y a las zonas de mayor desarrollo agropecuario de Chiriquí.
Fuente: Herrera, Ligia. Regiones de Desarrollo Socioeconómico de Panamá, 1970 - 2000.
Para comienzos del siglo XXI, resulta evidente la incapacidad de esa estructura para garantizar la operación sostenida del Canal mediante el desarrollo sostenible del país. Así, hemos llegado a la más singular de las contradicciones de nuestra historia: aquella en la que el transitismo se constituye en el peligro mayor para la actividad del tránsito en Panamá.
Para encarar ese problema, conviene recordar que quien desea un desarrollo distinto aspira en realidad a una sociedad diferente que, en el mundo de hoy, carece de modelos históricos que puedan ser imitados. Y la dificultad mayor radica, aquí, en que una sociedad sostenible no puede ser creada por decreto, sino que debe ser construida por los propios seres humanos. Para eso, podemos al menos acercarnos a lo que deseamos desde lo que no deseamos. Sabemos, por ejemplo, que solo puede ser sostenible una sociedad democrática; que solo puede ser democrática una sociedad culta, y que solo puede llegar a ser plenamente culta y democrática una sociedad que sea equitativa. Y sabemos, además, que una sociedad democrática, culta y equitativa solo puede perdurar si llega a ser próspera del modo en que lo quería Martí, esto es, "con todos y para el bien de todos".
Una tarea como ésta requiere de una mirada al país desde el futuro que deseamos, para identificar posibilidades y capacidades que nos permitan crearlo. Esa mirada revelará, en primer término, que nuestra propia gente, el agua y la biodiversidad de los ecosistemas que garantizan su presencia en el Istmo son los principales recursos de Panamá. Y la unidad fundamental de interacción de esos recursos está constituida por cada una de las 52 cuencas hidrográficas que organizan desde sí el territorio de la nación.
Cuencas hidrográficas, regiones geoeconómicas y ordenamiento político - administrativo del territorio nacional.
Rodrigo Tarté, pionero en el tratamiento de los problemas del desarrollo sostenible en Panamá, el manejo de cuencas hidrográficas constituye una gestión de desarrollo integral con un sentido empresarial-social, que tiene por objeto aprovechar y proteger los recursos naturales para obtener una producción óptima y sostenida. Ese manejo, a su vez, asume al agua como un elemento aglutinador del complejo físico-químico-biológico de la naturaleza, cuya conservación y uso no pueden ser enfocados en un contexto aislado. (2) Por su parte, desde en una perspectiva que busca relacionar los problemas de la gestión ambiental con los de la construcción de sociedades más sostenibles en el plano político, el historiador norteamericano Donald Worster resalta la utilidad de percibir el paisaje "como una serie de cuencas, antes que como una de unidades políticas artificialmente construidas", para imaginar "dentro de estas cuencas [...] una nueva sociedad [...] comprometida con valores comunitarios y democráticos, y con el poblamiento y la protección de esas cuencas."(3)
A la luz de ideas como éstas, los problemas que plantea la crisis del transitismo en nuestro país tienen su expresión más clara en las dificultades de todo tipo que opone el ordenamiento socio - territorial vigente a la gestión integrada de la Cuenca del Canal de Panamá. No se trata ya de un problema legal o jurídico. Desde 1994, un nuevo título constitucional crea una Autoridad del Canal de Panamá, y le asigna entre sus responsabilidades el manejo de la cuenca del Canal. Desde 1997, además, la Cuenca dispone de un plan de uso de suelos aprobado como Ley de la República, que diez años después aún está pendiente de reglamentación.
Esta resistencia al cambio hunde sus raíces en las estructuras de gestión pública que se expresan en la organización político - administrativa vigente. Esa organización da lugar, en efecto, a que en la Cuenca del Canal coincidan 3 provincias (Coclé, Panamá y Colón), una decena de Distritos y unos 48 Corregimientos. Y a ello se agrega que todos los Distritos y corregimientos ubicados en el perímetro de la Cuenca incluyan territorio situado fuera de ésta. Las dificultades de gestión que esto supone - complicadas por el hecho de que el 60% de la población de la Cuenca vive en condiciones de pobreza - son fáciles de imaginar.
La creación en 1999 de una Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica por parte de la Autoridad del Canal de Panamá no bastó ni bastará para resolver esta situación. En efecto, la organización político - administrativa del país gestada a lo largo de la vigencia del transitismo nunca tuvo por objeto principal facilitar el desarrollo integral de los recursos del Istmo, sino el de garantizar el control político de sus habitantes por el poder central.
Este no es un problema exclusivo de la Cuenca del Canal. Lo que corresponde a la Cuenca del Canal es el mérito de haber puesto en primer plano este problema general, en virtud de las dificultades que, en su caso específico, plantea esta contradicción para la administración de la vía interoceánica por el Estado nacional.
Fuente: Autoridad Nacional del Ambiente, 2007.
De la década de 1990 acá, Panamá - como el resto de los países iberoamericanos - ha venido atravesando por un proceso de Reforma del Estado cuyo propósito manifiesto ha sido el de hacer más eficiente la gestión pública para que esta, a su vez, contribuya a hacer más competitiva la economía nacional en el nuevo mercado global. Los resultados, hasta ahora, han sido mixtos. Por un lado, fue liquidado el sector estatal de la economía en áreas como energía, telecomunicaciones y de servicios logísticos. Por otro, la Autoridad del Canal de Panamá - la más poderosa agencia estatal en la historia de la República - ha venido a convertirse en el principal agente de inversión en el desarrollo económico del país, a través del financiamiento de la ampliación de la vía interoceánica. En el proceso, por otra parte, el Estado renunció a sus funciones de planificación económica, y ha venido a encontrarse en una situación en la que - al menos a primera vista - parecería haber extendido esa renuncia incluso al ejercicio de funciones de rectoría y garantía de calidad en la prestación de servicios de educación, salud, transporte público, seguridad y justicia.
En esta circunstancia, la expresión misma de Reforma del Estado resulta débil ante la magnitud - y sobre todo la complejidad - de los problemas que ese Estado debe encarar. Precisamente por eso, ha llegado ya la hora de empezar a discutir la transformación del Estado panameño, para llevarlo más allá del legado del transitismo, y ponerlo en condiciones de contribuir realmente al desarrollo sostenible de la sociedad a la que debe servir. Y esa transformación debe proponerse, entre sus primeros objetivos, la convergencia de las estructuras de gestión social, económica y política con las de organización del territorio nacional.
Lo anterior implica abordar los problemas que plantean las afinidades y contradicciones entre la organización natural del país - que tiene en las cuencas hidrográficas su unidad fundamental - y la de las regiones geo económicas presentes en el territorio nacional. Y esto, en lo esencial, supone que las estructuras naturales y las históricas pueden converger o divergir en el proceso de reordenamiento del territorio para su gestión integrada, pero que en última instancia serán las naturales las que predominen.
Empezando por lo más urgente - que en este caso es además lo más importante - esto significa que la Cuenca del Canal de Panamá debe convertirse en una única región administrativa, a la que quizás lleguemos a llamar el Distrito Especial del Chagres. En esa misma perspectiva, las otras grandes cuencas de Panamá - las del Chucunaque - Tuira, el Bayano, el Coclé, el Santa María, el río La Villa, el Chiriquí y el Changuinola, por mencionar algunos casos -deben llegar a convertirse también en Distritos como aquel.
Esto excluye organizar otras regiones del país como unidades político - administrativas a partir de otros criterios. Es el caso, por ejemplo, de la conurbación Chorrera - Pacora, que ya reclama con toda evidencia una gestión integrada. Y lo es, en otro sentido y para otras circunstancias, el litoral Atlántico en lo que va de Río Indio a Calovébora.
El país que emerja de una transformación semejante - y la exprese en la Constitución, las leyes y las instituciones de gestión pública que la misma demande, y permita crear - será muy distinto al país del transitismo, porque será mucho más semejante a sí mismo y mucho más capaz, también, de conocerse, ejercerse y crecer desde sí. Por esa vía, poniendo en contacto entre sí a los dos protagonistas fundamentales de todo proceso de desarrollo - la sociedad y la naturaleza -, será finalmente posible acercarnos al ideal del bien gobierno tal como le definiera José Martí en el ensayo Nuestra América, quizás el más importante de sus textos:
A lo que es, allí donde se gobierna, hay que atender para gobernar bien; y el buen gobernante en América no es el que sabe cómo se gobierna el alemán o el francés, sino el que sabe con qué elementos está hecho su país, y cómo puede ir guiándolos en junto, para llegar, por métodos e instituciones nacidas del país mismo, a aquel estado apetecible donde cada hombre se conoce y ejerce, y disfrutan todos de la abundancia que la Naturaleza puso para todos en el pueblo que fecundan con su trabajo y defienden con sus vidas. El gobierno ha de nacer del país. El espíritu del gobierno ha de ser el del país. La forma del gobierno ha de avenirse a la constitución propia del país. El gobierno no es más que el equilibrio de los elementos naturales del país. (4).
A Ligia Herrera, geógrafa, madre y maestra