Empleo y desempleo: Algunas sugerencias para el próximo gobierno
Presidente de la Internacional Demócrata Cristiana
El Gobierno acordó con el FMI déficits del sector público en 1998 y 1999, luego una reforma de los impuestos después de las elecciones. Pero está duplicando su endeudamiento con el BID, recibiendo altos desembolsos netos en los años electorales, que se reducirán en el año 2000 a casi nada; ello se sentirá aún más cuando expire el período de gracia a partir del 2001. Así no se puede mantener el crecimiento alto y estable que se necesita.
La OIT sugiere elementos de una política específica de empleos. Propone medidas para incorporar a los informales a la ciudadanía económica. Revisa la estrategia de reforma laboral, para reducir los contratos temporales y los costos de despido de contratos indefinidos, y recomienda una política de salario mínimo.
Los actuales gobernantes no han logrado reducir el desempleo. Piensan que la mano del mercado resolverá este grave problema. Necesitamos, por ello, evitar la reelección y elegir un nuevo equipo que logre un crecimiento económico sostenido y ponga en práctica una política activa del empleo.
Es necesario antes que nada destacar un aspecto general de la política económica y fiscal del actual Gobierno. El último acuerdo de diciembre de 1997 con el Fondo Monetario Internacional establece un crecimiento anual de la economía a partir de 3.4% en 1997 hasta llegar al 5% en el año 2000, lo que contradice el reclamo del MIPPE de haber alcanzado el 4.9% el año pasado. Prevee, durante el período de referendos y elecciones de 1998 y 1999, un déficit del sector público que debe ser cubierto con préstamos, y luego anticipa "una reforma de conjunto" de los impuestos, después de las elecciones de 1999, sin duda para aumentarlos. Así el Fondo Monetario puede augurar un superávit fiscal en el año 2000.
Pero, al mismo tiempo, el Gobierno de Panamá ha reiniciado su endeudamiento. Desde abril de 1997, el BID advirtió que se debía "evitar" sobrecargar la capacidad de servicio de deuda del país". La deuda con el BID pasará de $437 en 1996 a $802 millones en el 2000. Los desembolsos pasarán de $90 millones en 1996 a $161 y $154.9 millones en los dos años electorales de 1998 y 1999, durante los cuales los desembolsos menos el pago de amortizaciones, intereses y comisiones serán de $83.2 y $61.8 millones. En el año postelectoral 2000 el flujo neto será sólo de $1.1 millones; el servicio de dicha deuda como porcentaje de los ingresos corrientes subirá, lo cual se sentirá más a partir del 2001, cuando expire el período de gracia de los préstamos.
Las finanzas públicas se programan así para producir, a base de préstamos, un conjunto de obras públicas y un crecimiento inducido en período electoral, aunque luego tengamos que pasar las de Caín para cubrir las deudas. De este modo no se logra el crecimiento alto y estable necesario para reabsorber el desempleo.
En términos generales, según el Panorama Laboral "97 de la OIT sobre América Latina y el Caribe, en la región como conjunto disminuyó ligeramente la tasa de desempleo, ahora alrededor del 7.2% y aumentó la productividad en torno al 1%. Pero siguió el desempleo por encima del nivel de comienzos de los 90 y no es seguro que la mejoría continuará, debido a la crisis asiática. Los salarios han sido superiores a los del año 1990, pero inferiores a los del inicio de los 80. La tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto fue regionalmente de 4.5%, todavía inferior al 6% anual necesario para reabsorber el desempleo. Es un panorama ambiguo, aunque mejor que el de Panamá individualmente considerado.
Los nuevos empleos en la región fueron de baja calidad. El 85% de los nuevos puestos de trabajo estuvieron en el sector informal. Se dio una "terciarización": más empleos en los servicios, con baja productividad y bajos ingresos. Y también se dio una informalización: más empleos sin condiciones de estabilidad y de protección laboral y social aceptables. El 57% de los trabajadores ha estado ocupado en actividades informales. De los nuevos empleos informales más de cuatro de cada diez se dieron en microempresas, con salarios que sólo representaron el 55% del pagado en las empresas modernas.
Esta leve mejoría ha acarreado una disminución regional de la pobreza en los 90. Los estratos altos han sido más beneficiados, mientras los grupos medios y pobres han quedado rezagados. La desigualdad aumentó. "Modernidad y marginalidad coexisten y se desarrollan en esta nueva etapa de crecimiento", juzga la OIT.
Dado este panorama regional, el informe de la OIT destaca tres caminos de acción. Primero, desecha la persecución de los informales, sean ambulantes, independientes o de microempresas, como violadores del sistema y también su tolerancia como alivio a la pobreza. Propone su integración plena a la ciudadanía económica, comenzando por el ejercicio de sus derechos económicos y laborales para luego exigirles el cumplimiento de sus deberes correspondientes. Plantea aliviar el costo tributario y laboral mediante la simplificación administrativa; introducir un cumplimiento progresivo en el campo tributario, con registros contables simples, pero no en los derechos laborales básicos, aunque recomienda reconocer versiones simples o indirectas del contrato laboral; plantea, además, establecer formas expeditas de acceso a la propiedad, para dar seguridad jurídica patrimonial. A partir de allí a los informales se les proporcionarían créditos, se estimularía su organización, se les proveería de capacitación y asesoría y se les facilitaría acceso a los mercados, pero no en simples experiencias piloto, sino masivamente.
Segundo, la OIT revisa la estrategia de reforma laboral consistente en facilitar los contratos de trabajo temporales, exonerando a las empresas de la obligación de ciertas cargas laborales y ampliando las causales de despido. Entre 1990 y 1996 ello dio resultados mixtos: fomentó el aumento del empleo asalariado en el sector privado, especialmente en las microempresas; pero no redujo el número de asalariados sin contrato en el sector privado, formal o informal; por parte, aumentaron los asalariados con contratos indefinido y con contrato temporal; además, se abarató el costo de los temporales, creciendo su participación en el empleo total.
Al no haber logrado compensar el aumento de trabajadores en contrato temporal gracias a la reducción de los trabajadores sin contrato, la reforma laboral generó colateralmente una precarización del empleo. Se plantea entonces revisarla para reducir el uso de los contratos temporales, concentrando la atención en reducir los costos de terminación de los contratos indefinidos.
Tercero, la OIT considera el uso de los salarios mínimos para mejorar el ingreso de los trabajadores más pobres sin perjudicar el nivel de empleo. A diferencia del Ministro de Planificación del actual Gobierno, quien en cierta oportunidad declaró que más valía no tener salario mínimo, la OIT piensa que el aumento del mismo a un nivel aproximado a los dos tercios del nivel salarial pagado en las microempresas, no perjudica necesariamente el desempleo, ni la informalidad ni su propia cobertura. Puede así servir para mejorar el ingreso de los más pobres.
Panamá necesita una política macroeconómica que genere crecimiento sostenido como condición necesaria, aunque insuficiente. Al mismo tiempo necesita una política específica del empleo, que incluya sugerencias de la OIT, para la reducción sustancial del desempleo. Esta doble agenda no se está dando bajo el actual Gobierno. Seguimos atascados en un alto nivel de desempleo. Por ello la lucha contra el mismo pasa políticamente por evitar la reelección y cambiar el equipo gobernante, pues el equipo actual piensa equivocadamente que con sólo la mano invisible del mercado basta para resolver este grave problema.
El Gobierno acordó con el FMI déficits del sector público en 1998 y 1999, luego una reforma de los impuestos después de las elecciones. Pero está duplicando su endeudamiento con el BID, recibiendo altos desembolsos netos en los años electorales, que se reducirán en el año 2000 a casi nada; ello se sentirá aún más cuando expire el período de gracia a partir del 2001. Así no se puede mantener el crecimiento alto y estable que se necesita.
La OIT sugiere elementos de una política específica de empleos. Propone medidas para incorporar a los informales a la ciudadanía económica. Revisa la estrategia de reforma laboral, para reducir los contratos temporales y los costos de despido de contratos indefinidos, y recomienda una política de salario mínimo.
Los actuales gobernantes no han logrado reducir el desempleo. Piensan que la mano del mercado resolverá este grave problema. Necesitamos, por ello, evitar la reelección y elegir un nuevo equipo que logre un crecimiento económico sostenido y ponga en práctica una política activa del empleo.
Es necesario antes que nada destacar un aspecto general de la política económica y fiscal del actual Gobierno. El último acuerdo de diciembre de 1997 con el Fondo Monetario Internacional establece un crecimiento anual de la economía a partir de 3.4% en 1997 hasta llegar al 5% en el año 2000, lo que contradice el reclamo del MIPPE de haber alcanzado el 4.9% el año pasado. Prevee, durante el período de referendos y elecciones de 1998 y 1999, un déficit del sector público que debe ser cubierto con préstamos, y luego anticipa "una reforma de conjunto" de los impuestos, después de las elecciones de 1999, sin duda para aumentarlos. Así el Fondo Monetario puede augurar un superávit fiscal en el año 2000.
Pero, al mismo tiempo, el Gobierno de Panamá ha reiniciado su endeudamiento. Desde abril de 1997, el BID advirtió que se debía "evitar" sobrecargar la capacidad de servicio de deuda del país". La deuda con el BID pasará de $437 en 1996 a $802 millones en el 2000. Los desembolsos pasarán de $90 millones en 1996 a $161 y $154.9 millones en los dos años electorales de 1998 y 1999, durante los cuales los desembolsos menos el pago de amortizaciones, intereses y comisiones serán de $83.2 y $61.8 millones. En el año postelectoral 2000 el flujo neto será sólo de $1.1 millones; el servicio de dicha deuda como porcentaje de los ingresos corrientes subirá, lo cual se sentirá más a partir del 2001, cuando expire el período de gracia de los préstamos.
Las finanzas públicas se programan así para producir, a base de préstamos, un conjunto de obras públicas y un crecimiento inducido en período electoral, aunque luego tengamos que pasar las de Caín para cubrir las deudas. De este modo no se logra el crecimiento alto y estable necesario para reabsorber el desempleo.
En términos generales, según el Panorama Laboral "97 de la OIT sobre América Latina y el Caribe, en la región como conjunto disminuyó ligeramente la tasa de desempleo, ahora alrededor del 7.2% y aumentó la productividad en torno al 1%. Pero siguió el desempleo por encima del nivel de comienzos de los 90 y no es seguro que la mejoría continuará, debido a la crisis asiática. Los salarios han sido superiores a los del año 1990, pero inferiores a los del inicio de los 80. La tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto fue regionalmente de 4.5%, todavía inferior al 6% anual necesario para reabsorber el desempleo. Es un panorama ambiguo, aunque mejor que el de Panamá individualmente considerado.
Los nuevos empleos en la región fueron de baja calidad. El 85% de los nuevos puestos de trabajo estuvieron en el sector informal. Se dio una "terciarización": más empleos en los servicios, con baja productividad y bajos ingresos. Y también se dio una informalización: más empleos sin condiciones de estabilidad y de protección laboral y social aceptables. El 57% de los trabajadores ha estado ocupado en actividades informales. De los nuevos empleos informales más de cuatro de cada diez se dieron en microempresas, con salarios que sólo representaron el 55% del pagado en las empresas modernas.
Esta leve mejoría ha acarreado una disminución regional de la pobreza en los 90. Los estratos altos han sido más beneficiados, mientras los grupos medios y pobres han quedado rezagados. La desigualdad aumentó. "Modernidad y marginalidad coexisten y se desarrollan en esta nueva etapa de crecimiento", juzga la OIT.
Dado este panorama regional, el informe de la OIT destaca tres caminos de acción. Primero, desecha la persecución de los informales, sean ambulantes, independientes o de microempresas, como violadores del sistema y también su tolerancia como alivio a la pobreza. Propone su integración plena a la ciudadanía económica, comenzando por el ejercicio de sus derechos económicos y laborales para luego exigirles el cumplimiento de sus deberes correspondientes. Plantea aliviar el costo tributario y laboral mediante la simplificación administrativa; introducir un cumplimiento progresivo en el campo tributario, con registros contables simples, pero no en los derechos laborales básicos, aunque recomienda reconocer versiones simples o indirectas del contrato laboral; plantea, además, establecer formas expeditas de acceso a la propiedad, para dar seguridad jurídica patrimonial. A partir de allí a los informales se les proporcionarían créditos, se estimularía su organización, se les proveería de capacitación y asesoría y se les facilitaría acceso a los mercados, pero no en simples experiencias piloto, sino masivamente.
Segundo, la OIT revisa la estrategia de reforma laboral consistente en facilitar los contratos de trabajo temporales, exonerando a las empresas de la obligación de ciertas cargas laborales y ampliando las causales de despido. Entre 1990 y 1996 ello dio resultados mixtos: fomentó el aumento del empleo asalariado en el sector privado, especialmente en las microempresas; pero no redujo el número de asalariados sin contrato en el sector privado, formal o informal; por parte, aumentaron los asalariados con contratos indefinido y con contrato temporal; además, se abarató el costo de los temporales, creciendo su participación en el empleo total.
Al no haber logrado compensar el aumento de trabajadores en contrato temporal gracias a la reducción de los trabajadores sin contrato, la reforma laboral generó colateralmente una precarización del empleo. Se plantea entonces revisarla para reducir el uso de los contratos temporales, concentrando la atención en reducir los costos de terminación de los contratos indefinidos.
Tercero, la OIT considera el uso de los salarios mínimos para mejorar el ingreso de los trabajadores más pobres sin perjudicar el nivel de empleo. A diferencia del Ministro de Planificación del actual Gobierno, quien en cierta oportunidad declaró que más valía no tener salario mínimo, la OIT piensa que el aumento del mismo a un nivel aproximado a los dos tercios del nivel salarial pagado en las microempresas, no perjudica necesariamente el desempleo, ni la informalidad ni su propia cobertura. Puede así servir para mejorar el ingreso de los más pobres.
Panamá necesita una política macroeconómica que genere crecimiento sostenido como condición necesaria, aunque insuficiente. Al mismo tiempo necesita una política específica del empleo, que incluya sugerencias de la OIT, para la reducción sustancial del desempleo. Esta doble agenda no se está dando bajo el actual Gobierno. Seguimos atascados en un alto nivel de desempleo. Por ello la lucha contra el mismo pasa políticamente por evitar la reelección y cambiar el equipo gobernante, pues el equipo actual piensa equivocadamente que con sólo la mano invisible del mercado basta para resolver este grave problema.
