Panamá Compra: Fin a la discrecionalidad para que todos compitan

Pese a que los diarios eran utilizados como mecanismos de divulgación de los actos públicos de diferentes entidades para las contrataciones públicas, un porcentaje considerable de las mismas permanecían bajo un severo manto de discreción, al término que pocos eran los proveedores que se daban cuenta de su existencia.

Esta esfera de la actividad administrativa nacional ha sido transformada, la ley 22 le da la sustentación jurídica, pero hasta dónde son positivos o negativos, audaces o eficaces los cambios promovidos.

Nada niega que la praxis será la que de la última palabra, pero lo cierto es que tanto la intención como lo plasmado en la ley parecen augurar mejores días para las contrataciones y una participación mayoritaria y amplia que ante no se registraba.

Junto a la nueva formulación jurídica lo que el estatuto crea es un nuevo mecanismo que rompe con la discrecionalidad y pone en evidencia datos tan importantes como por ejemplo el enorme caudal de recursos que implicaban las compras menores de cinco mil balboas, que antes de estas medidas jamás se conocían.

Edilberto Ruiz Miró, Director General de Contrataciones Públicas del Estado, dijo esta semana para Semblanzas que amén de la formulación jurídica, lo que la nueva ley permite es el surgimiento de un mecanismo que propicia una nueva forma de hacer las compras del estado, donde la transparencia es un factor que fuerza la competencia y abre puertas a todo el que quiera participar.

Tras describir las fallas del viejo proceso Ruiz Miró afirma que hasta el surgimiento del nuevo estatuto ha habido una relación directa entre la falta de transparencia que percibe la ciudadanía por un lado y la falta de competencia que ha existido en los actos públicos.

Claro que puedes tener una ley u otra, pero qué es lo que había impedido que más proveedores participaran en los actos públicos y qué era lo que hacía que las empresas vieran el hacer negocio con el gobierno, como un problema, mas que una oportunidad.

En el país - dijo- se creo una cultura de: "si no gano yo no gana nadie" , y después de la primera o segunda o tercera vuelta del acto público, a quienes quedaban inconforme con los resultados se les ocurría introducir recursos que no solo impedían una rápido resultado del acto, sino un embotellamiento de los recursos que debían ir a las comunidades, y un freno a la posibilidad de que los gobiernos los otorgasen.

En el nuevo sistema lo que hemos hecho -dijo- es crear un Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, para corregir problemas como el tema de recursos, en el que anteriormente la entidad era juez y parte .

Es decir se le presentaba el recurso a la entidad que probablemente hizo una acción que agravió al proveedor, y ella misma tenía que decidir.

Eso era un error en el sistema, no creaba transparencia.

Ahora es un tercero el que maneja el tema de los recursos.

Uno de los cambios más importantes es cómo se veía la contratación pública antes.

Como un tema de la ley, de la Ley 56, y en enfocaba toda la manera de llevar el proceso contratación pública a cómo lo dice la ley.

Lo que ha cambiado es el enfoque del problema.

El problema no es qué permite la ley o no permite la ley, el problema es qué da resultado, qué no da resultado.

Y la pregunta que no se hacía era: ¿cuáles son los resultados que no se están dando? ¿Qué es lo que ha creado una baja o una falla en la percepción de transparencia en las compras gubernamentales? ¿Qué es lo que ha afectado eso? Hay una relación directa entre la falta de transparencia que percibe la ciudadanía, por un lado, y la falta de competencia que existe en los actos públicos.

¿Qué impedía que más proveedores participaran en los actos públicos, qué provocaba que las empresas vieran el hacer negocio con el gobierno como un problema, más que una oportunidad? Que las acciones en conjunto del gobierno, los procedimientos administrativos, la capacitación de personal, los tiempos de pago, la transparencia de los procesos, son un sinfín de cosas que, no consideradas y no actuadas, se traducían en una percepción de desconfianza en el mercado.

No era la ley, no es un tema que si la ley generaba la participación baja de proveedores sino que el sistema, el sistema en su conjunto era el tema.

Exactamente, no es exactamente la ley sino que la ley tenía deficiencias y había que cambiarla para crear innovaciones; los procedimientos administrativos no están regulados necesariamente por las Ley 56, por decir algo, publicar un acto público tenia un tiempo en Ley 56, pero crear un pliego de cargo podría tomar 2 o 3 meses y no necesariamente el pliego de cargo reflejaba los mejores intereses del Estado; tampoco creaba la mejor competencia en el mercado; o los tiempos de pago no necesariamente atraían a los proveedores, entonces habían muchos espacios de ineficiencia en el sistema de contrataciones públicas.

A veces nos agotábamos en los detalles.

Un caso clásico: en contratación pública los avisos para comenzar a contactar a los proveedores eran los periódicos, la ley decía que había que publicar en los periódicos tal y cual cosa, ahora la pregunta era si eso generaba competencia, si realmente generaba información, si realmente se daban a conocer las oportunidades de negocio a través de los periódicos.

La respuesta: no.

No era que la ley fuera mala, sino que se legalizó un procedimiento que no creaba realmente resultado.

Era un mecanismo ineficiente porque un proveedor tenía que comprar todos los periódicos, todos los días para conocer una oportunidad de negocio que no estaba descrita.

En el periódico no decía nada, que obligaba a manejar hasta la entidad, comprar un pliego de cargos para ver entonces si la oportunidad era o no rentable.

Eso reduce el marco de competencia, reduce la inversión, se repite lo mismo una y otra vez por todas las entidades del Estado, lo que genera un proceso ineficiente que reduce considerablemente el conocimiento de la oportunidad.

Con la Ley 56, arriba de ciertos montos, se estaba obligado a publicar en periódicos, entonces no todos los proveedores se enteraban de todas las oportunidades así que no se puede decir que era una manera de decir a tal o cual proveedor, porque no se puede controlar quién compra el periódico y quién no.

Lo que sí sucedía anteriormente es que con la ley 56, en el tema de las compras menores de 10 mil balboas, si bien había procedimientos para solicitar cotizaciones o publicar avisos, también permitía bajo ciertas características la compra directa, entonces ahí si se puede decir que eran espacios, donde se podía aplicar el tema de falta de transparencia.

Había que cambiar el sistema y para cambiar el sistema había cosas que cambiar en la ley de contratación pública, ver el problema del sistema y pensar la solución en términos de un proyecto.

Por eso que hablamos siempre del"Proyecto Panamá Compra".

Una de las exigencias para que este tema funcionara era: ¿qué hay que hacer para que el sistema sea transparente? ¿Qué es lo que pasa que no se crea competencia? Y es la falta de transparencia.

¿Qué es lo que hace la ley? La ley dice: para que en el sistema exista transparencia vamos a crear un canal único de información.

Y vamos apoyarlo en las herramientas tecnológicas.

Es la página web www.

panamacompra.

gob.

pa, no como un capricho o como la moda, si no porque realmente en los gobiernos que han avanzado en la creación de una percepción de transparencia y mayor participación de proveedores, un medio económico permite a todas las entidades centralizar las oportunidades y al proveedor, en un solo punto, encontrar esas oportunidades de negocios.

Lo que advierte la Ley es que el portal Panamá Compra es el mecanismo primordial, primario; en caso de que una entidad, por alguna causa de acceso, se le impida la publicación en Panamá Compra , en excepciones, se lleva a un proceso de periódicos.

Pero no solamente el Portal es una de las innovaciones más importantes sino también la exigencia de la transparencia.

Ahora todas las compras, todos los actos públicos, no importa el monto, deben publicarse en Panamá Compra.

Desde cero en adelante.

Eso es un cambio importante, anteriormente debajo de 10 mil balboas, había procedimientos de apertura de mercado, pero también había procedimientos alternativos de contratación directa aprobados por la propia entidad, legales.

Lo que la gente observaba en los periódicos y en los medios eran las licitaciones grandes, pero lo que no conocían era que el aparato gubernamental funciona en gran medida para abastecer de bienes y servicios de consumo masivo para las propias operaciones de la entidad, y muchos de esos gastos operativos se resolvían con compras por debajo de 10 mil balboas.

La ley permitía que un gran porcentaje de compras por debajo de 10 mil balboas, casi un 60 %, fuera por contratación directa.

Entonces si se suma y suma, con una permisión que daba la ley se justificaba la contratación directa.

Pero qué pasa cuando se da una medida como esa.

Lo que se hace, si se ve al gobierno como una gran organización y se entienden las conductas humanas, lo que se conciente es la falta de programación, y si se quiere crear verdaderas reglas que cambien el sistema, hay que definir políticas y eso es lo que hace la ley: define las políticas que van a corregir el sistema.

En la nueva ley se permite la contratación directa.

Anteriormente la contratación directa se dividía en varios niveles.

Hasta 10 mil balboas las contrataciones directas que eran aprobadas por las entidades.

Arriba de 10 mil hasta 250 mil eran vistas, revisadas, aprobadas o negadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.

Arriba de 250 mil hasta dos millones eran vistas, revisadas, aprobadas o negadas por el CENA, y arriba de los dos millones por el Consejo de Gabinete.

Aprobada no quiere decir que pasaban, hay que recordar que todos los contratos requieren, por el control previo, refrendo de Contraloría.

Eso cambió.

Ahora las entidades no tienen ese control.

De cero a 300 mil tiene que ir al Ministerio de Economía y Finanzas.

Y las causales para llevar una contratación directa al MEF, le exige a la entidad, antes que nada, publicar la intención de compra en Panama-Compra por un periodo de cinco días.

Ni la Ley 56 ni la Ley 22 impide la participación de empresas extranjeras, no la impide la invita.

Si tu mecanismo de comunicación es el periódico, difícilmente las empresas extranjeras se daban cuenta.

Con el Panamá Compra hoy en día nosotros tenemos estadísticas que nos permiten ver las visitas geográficamente en el mundo, y al sitio de Panamá Compra visitan empresas extranjeras de Latinoamérica, Europa y Estados Unidos.

Siempre ha sido así, siempre.

La ley siempre ha dado ese espacio.

La diferencia ahora es la efectividad el canal de comunicación.

La ley promueve el acto público como medio de comunicación.

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Es correcto.

Se da a conocer la oportunidad a través del Panamá Compra .

Si se quieres algo del mercado y una sola empresa se presenta con su propuesta, la ley te dice: adjudique si cumple con lo que dice el pliego de cargos, adjudique y siga adelante aunque haya llegado un solo proponente.

Recordemos que la ley 56 anteriormente había este mito de que si no venía a la primera, venía la segunda, eso se elimina.

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eso creaba más distorsiones que soluciones, porque en el papel decía "no llegó nadie", pero había que ver en el físico.

En el mundo real te llegaban cuatro, cinco proveedores, pero decían, "mejor no me tiro ahora, porque nadie se ha tirado, nos vemos en la segunda vuelta".

Claro, demoraba la ejecución de los proyectos.

Todas las condiciones y las políticas de la ley 22 están dirigidas a crear y forzar la competencia.

El sistema antes favorecía la poca participación de competencia en los actos públicos, probablemente hasta acuerdos entre proveedores ¿Qué sucede cuando se abren políticas dirigidas a propiciar la competencia? Cambias también las reglas del mercado.

Cuando se dice en la ley que puesto el acto público, si llega un solo proponente se puede adjudicar allí directamente si cumple con el pliego de cargos, todos los que se encuentren en el salón esperando no van a permitir que vaya solo.

Entonces obligas a la gente a competir.

La ley está diseñada entonces para propiciar dos cambios importantes en la sociedad.

Uno en el ámbito de gobierno.

Esta ley recompensa la programación, la planificación por parte de las identidades.

Las excusas de urgencias se van al piso, porque si no planificas la afectada será la entidad.

Y por otro lado, las políticas de transparencia obligan, en el mercado, un cambio importante que es la competencia.

El problema por el cual no tenemos más proveedores es por que no es transparente, pero a los proveedores les encanta competir, pero lo hacen donde sienten que hay equidad, que hay transparencia.

La verdad es que en el proceso había varios espacios donde las distorsiones generaban prolongaciones en el tiempo.

Una de esas era el tema de que luego de adjudicado en un acto público entonces se le informaba a las partes de los resultados y las entidades se quedaban esperando los recursos.

Y es que aquí en Panamá la cultura era ‘sino gano yo no gana nadie’ .

Así vamos y ponemos los recursos ante las entidades y luego venía el embotellamiento del proceso de contrataciones públicas, y la comunidad esperando los proyectos, y los gobiernos incapaces de poder entregárselos.

¿Por qué? Porque en Panamá se creó la cultura de presentar recursos temerarios.

En el Canal eso no funciona así, en el Canal se adjudica a un proveedor, si la empresa no está conforme con el procedimiento, con las acciones de la entidad, el proponente tiene que llevar a la Autoridad del Canal, por ejemplo, una fianza, para presentar el recurso.

Lo que hemos hechos es crear un Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, para corregir el tema de que anteriormente la entidad era juez y parte.

Es decir se le presentaba el recurso a la entidad que probablemente hizo una acción que agravió a al proveedor, y ella misma tenía que decidir.

Eso era un error en el sistema, no creaba transparencia.

Ahora es un tercero el que maneja el tema de los recursos.

Lo integran tres magistrados, nombrados a dos, tres y cinco años, y es un Tribunal que funciona en la esfera administrativa, no son jueces, ni dictadores de Justicia, no tienen que ver con la Corte Suprema.

El proponente va a este Tribunal y presenta el recurso pero con una fianza de impugnación.

A finales del mes de enero el presidente firmó el decreto que reglamenta el nombramiento de los magistrados del Tribunal de Contrataciones Públicas, que conlleva un procedimiento que define las actividades que se deben llevar a cabo para presentar al Presidente una lista de ocho candidatos que él escoge.

Si los magistrados del Tribunal, por algún motivo no le dan la razón al proponente, nada le impide a este dirigirse a la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

O esa que esta última instancia no se elimina, lo que se ha creado es una instancia administrativa para resolver los embotellamientos, y una medida administrativa de Fianza para que entren recursos que realmente tengan méritos.

El procedimiento es sencillo.

En estos momentos ya se colocaron los anuncios en los periódicos, para que los abogados presenten su interés y lleven sus expedientes con sus documentos a la Secretaría General del MEF, se arma un expediente por cada candidato que luego son evaluados por el Contralor, por el Procurador de la Administración y por la Presidenta del Colegio Nacional de Abogados.

Ellos hacen las evaluaciones, y en un periodo perentorio le presentan al Presidente de la República una lista de ocho candidatos de los que se escogen los tres magistrados por dos tres y cinco años.

Es un mecanismo que ha sido publicado en los medios, en la gaceta y también en el Panamá Compra para que todos los conozcan.

El Panamá Compra es una páginaweb en el Internet: www.

panamacompra.

gob.

pa.

que funciona 24 horas al día, 365 días al año.

Los proveedores pueden entrar a cualquier hora.

¿Cómo funciona esto? En la página de entrada se le presentan las oportunidades de negocios y los resultados de esas oportunidades ya adjudicadas.

Si el proveedor trabaja en proyectos de construcción, hay un enlace de construcción.

Él entra allí y encuentra todas las oportunidades de todas las entidades del Estado en materia de construcción o de computación.

Hay una parte donde dicen cuántas oportunidades hay.

Por ejemplo 121 oportunidades en construcción, 27 en computación y así te vas a los distintos segmentos.

Es decir que el usuario o proveedor se ubica inmediatamente en el negocio que al él le interesa.

Esto no lo puedes hacer por periódico, es un acto muy dinámico que se activa todos los días; cada segundo hay un acto nuevo publicado en Panamá Compra.

Puedes ver todos los actos vigentes en todas las entidades del Estado, te dice la fecha en que se va adjudicar ese acto, la institución, se describe la oportunidad y el tipo de procedimiento.

Se incluyen por ejemplo las compras menores de cinco mil dólares, que antes no se conocían, y resulta que en ese nivel había muchas compras que ahora se conocen a través de Panamá Compra.