EL TRATADO DE NEUTRALIDAD Y LA PRESENCIA MILITAR EXTRANJERA EN PANAMA

Nos proponemos esclarecer si es posible acordar el establecimiento de un Centro Multilateral Antidrogas, que contaría con fuerzas e instalaciones militares extranjeras después del 31 de diciembre de 1999, sin modificar antes el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal; si esta modificación puede hacerse sin que se consulte a los Estados signatarios del Protocolo de Adhesión a dicho Tratado y si dicha modificación es contraria al régimen de neutralidad.
NEUTRALIDAD Y DESMILITARIZACION EXTRANGERA
Según el Artículo II del Tratado de Neutralidad, "Panamá declara la neutralidad del Canal para que, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, éste permanezca seguro y abierto para el tránsito pacífico de las naves de todas las naciones...y para que el Canal y consecuentemente el Istmo de Panamá no sean objetivo de represalias en ningún conflicto bélico". Lo anterior quedará sujeto... "al cumplimiento de otras condiciones y restricciones establecidas en este tratado."
Entre las condiciones está lo dispuesto en el Artículo V: "Después de la terminación del Tratado del Canal de Panamá, sólo la República de Panamá manejará el Canal y mantendrá fuerzas militares, sitios de defensa e instalaciones militares dentro de su territorio nacional.".
La desmilitarización extranjera constituye un principio inherente a todo régimen neutral y es indispensable porque el propósito de la neutralidad no es sólo evitar un ataque al Canal, sino asegurar primordialmente la libertad de tránsito, la cual se vería amenazada si una gran potencia ocupa las riberas de la vía interoceánica.
INADMISIBILIDAD DE LA RESERVA NUNN
Se ha dicho que la presencia militar extranjera pudiera ser acordada entre Panamá y los Estados Unidos en virtud de la Reserva Nunn. Nosotros negamos esa posibilidad. Veamos qué dispone dicha reserva:
"Nada en este Tratado impedirá a la República de Panamá ni a los Estados Unidos de América, de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales, concertar cualquier acuerdo o arreglo entre los dos países para facilitar, en cualquier momento posterior al 31 de diciembre de 1999, el cumplimiento de sus responsabilidades para mantener el régimen de neutralidad establecido en el Tratado, incluyendo acuerdos o arreglos para el estacionamiento (sic) de cualesquiera fuerzas militares estadounidenses o el mantenimiento en la República de Panamá de sitios de defensa con posterioridad a dicha fecha, que la República de Panamá y los Estados Unidos de América puedan considerar necesarios o apropiados."
Lo único que dice la Reserva Nunn es que nada en el Tratado se interpretará como un impedimento para un acuerdo. La Reserva Nunn no establece obligación alguna de negociar. Suponiendo, sin conceder, que la Reserva Nunn poseyera algún valor jurídico y ambos Estados llegaran a un acuerdo, el propósito de la presencia militar estadounidense sólo sería el de "facilitar"..."el cumplimiento de sus responsabilidades (de los Estados Unidos y Panamá) para mantener el régimen de neutralidad". Por lo tanto, las fuerzas militares de los Estados Unidos no podrían ser utilizadas para propósito distinto. Pero el mantenimiento de la neutralidad tampoco requiere la presencia militar de los Estados Unidos.
Ahora bien, ¿es cierto que "nada en este Tratado" impide un acuerdo entre Panamá y los Estados Unidos? No es cierto, porque el Artículo V estipula claramente que sólo la República de Panamá tendrá fuerzas e instalaciones militares en su territorio después del 31 de diciembre de 1999 y el mismo no admite interpretación distinta. El régimen de neutralidad, que constituye el único objeto y fin del Tratado, hace imposible la presencia militar extranjera después del 31 de diciembre de 1999 y, por ende, la Reserva Nunn es de imposible cumplimiento.
La Reserva Nunn constituye un intento de evadir el cumplimiento del Artículo VÑla desmilitarización del Canal-- y su propósito, por lo tanto, es de erosionar una condición sine qua non, una condición esencial, de la neutralidad permanente.
La inadmisibilidad de reservas como la Reserva Nunn es prevista en el Artículo 19 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados: "Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos queÉ la reserva sea incompatible con el objeto y el fin del tratado."
La Reserva Nunn, por ser incompatible con el objeto central y el fin del Tratado de Neutralidad y de su Protocolo de Adhesión, es inadmisible y carece de valor alguno ante el derecho internacional.
No es cierta la aseveración del profesor y excanciller, Julio Linares, cuando expresa lo siguiente: "La Condición dos o Reserva Nunn...autoriza a Panamá y a los Estados Unidos de América para celebrar acuerdos militares que permitan el establecimiento de fuerzas armadas estadounidenses o el mantenimiento de sitios de defensa de los Estados Unidos en la República de Panamá, después del 31 de diciembre de 1999, sin el consentimiento de los Estados que se adhieran o hubiesen adherido a los objetivos del Tratado de Neutralidad o del régimen de neutralidad establecido en dicho tratado." (Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, Panamá, 1983, pág. 240). La aseveración contiene dos falsedades.
La Reserva Nunn es inadmisible conforme al Derecho de Tratados por las razones anotadas. Pero aún suponiendo, sin conceder, que tuviera validez, la Reserva Nunn no "autoriza" la celebración de ningún acuerdo sino únicamente consigna un entendimiento según el cual nada en el tratado impide que se acuerde la presencia militar extranjera, un entendimiento basado en una falacia escandalosa, en una imposibilidad intrínseca.
Tampoco es cierto que Panamá y los Estados Unidos puedan acordar el mantenimiento de sitios de defensa norteamericanos "sin el consentimiento de los Estados que se adhieran o hubiesen adherido a los objetivos del Tratado de Neutralidad o del régimen de neutralidad establecido en dicho tratado", porque, como dispone el Artículo 41 de la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados, "1. Dos o más partes en un tratado multilateral podrán celebrar un acuerdo que tenga por objeto modificar el tratado únicamente en sus relaciones mutuas: ...b) si tal modificación no está prohibida por el tratado, a condición de que... i) no afecte al disfrute de los derechos que a las demás partes correspondan en virtud del tratado ni al cumplimiento de sus obligaciones; y ii) no se refiera a ninguna disposición cuya modificación sea incompatible con la consecución efectiva del objeto y del fin del tratado en su conjunto.
En consecuencia, Panamá y los Estados Unidos no pueden celebrar un acuerdo sobre sitios de defensa porque el mismo modificaría el Tratado para todos los signatarios y no sólo entre ambos Estados. Semejante acuerdo violaría el Artículo V-- la ausencia de fuerzas extranjerasÑy la neutralidad toda, a cuyo goce tienen derecho los signatarios del Protocolo y cuyo mantenimiento constituye una obligación asumida por estos últimos. Tampoco pueden Panamá y los Estados Unidos celebrar dicho acuerdo porque el mismo constituiría la eliminación, más que la modificación, del Artículo V, la cual que es incompatible con la consecución efectiva del objeto y del fin del tratado en su conjunto: la neutralidad permanente.
Conforme al mismo Artículo 41, Panamá y los Estados Unidos tendrían la obligación de notificar al resto de los signatarios del Protocolo su intención de suscribir un acuerdo sobre bases militares: "...las partes interesadas deberán notificar a las demás partes su intención de celebrar el acuerdo y la modificación del tratado que en ese acuerdo se disponga.
La Reserva Nunn, entre otras, fue incorporada al Tratado de Neutralidad por los Estados Unidos después del plebiscito del 23 de octubre de 1977 que lo aprobó. Dicha Reserva fue aceptada por el gobierno panameño en el instrumento de canje de ratificaciones de junio de 1978, pero en vista de que con ello se incurrió en la violación de una norma fundamental del derecho interno panameño, cabe la posibilidad de un alegato sobre vicio del consentimiento (conducente a la nulidad del tratado), tal como se desprende del Artículo 46 de la Convención de Viena, que reitera una conocida norma:
"1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno."
La violación del Artículo 274 de la Constitución-- una norma de importancia fundamental de nuestro derecho interno por razones de todo orden-- fue pública, notoria y manifiesta. El Artículo 274 reza así: "Los tratados que celebre el órgano ejecutivo sobre el Canal de esclusas, su zona adyacente y la protección de dicho Canal, lo mismo que para la construcción de un nuevo Canal a nivel del mar o de un tercer juego de esclusas, se someterán a plebiscito nacional."
La Reserva Nunn, incluida en el Instrumento de Canje de Ratificación, no fue aprobada por el pueblo panameño en plebiscito nacional pese a formar parte de los Tratados y pese a que dicha Reserva contradecía radicalmente el tratado original.
EL PROTOCOLO DE ADHESION AL TRATADO DE NEUTRALIDAD
El Artículo VII del Tratado de Neutralidad lo abrió a la adhesión internacional a través de un Protocolo y designó a la Organización de Estados Americanos como depositaria del mismo. El Tratado, bilateral por el origen de su negociación, adquirió carácter multilateral en virtud de dicho artículo. Sin embargo, ninguno de los signatarios del Tratado o del Protocolo (Panamá y los Estados Unidos en primer lugar) aparece como "garante" de la neutralidad.
Aparte de Panamá y los Estados Unidos, otros 41 Estados han suscrito dicho Protocolo a partir de 1980. En el Protocolo, las Partes Contratantes "reconocen el régimen de neutralidad permanente y adhieren a sus objetivos" (Art. I); y acuerdan "observar y respetar el régimen de neutralidad" (Art. II).
El Tratado contiene normas relativas al régimen de neutralidad permanente, por una parte, y reglas del funcionamiento del Canal, por la otra. El régimen de neutralidad está consignado en los Artículos I, II, IV, y V, en tanto que el funcionamiento del Canal es el objeto fundamental del Artículo III.
Las Partes Contratantes en el Protocolo únicamente se comprometen a reconocer, a acordar observar, a respetar y a adherir al régimen de neutralidad mas no al Tratado propiamente dicho; es decir, se obligan respecto a una parte del tratado. Conforme al Artículo I: "Las Partes Contratantes, por este medio, reconocen el régimen de neutralidad permanente del Canal establecido por el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá y adhieren a sus objetivos."
Obsérvese que el mismo título del tratado se refiere a la neutralidad permanente como algo distinto al funcionamiento del Canal y que el Artículo I del Protocolo se refiere al reconocimiento de dicha neutralidad mas no al funcionamiento del Canal. Panamá y los Estados Unidos tienen la obligación de mantener el régimen establecido en el Tratado, en tanto que los Estados signatarios del Protocolo sólo tienen el deber de observar y respetar el régimen neutral.. En consecuencia, estos Estados se obligan a observar, a respetar y a adherir, como parte del régimen neutral, el principio de la desmilitarización, o ausencia de fuerzas extranjeras, consignado en el Artículo V, condición sine qua non del régimen de neutralidad permanente.
EL CENTRO MULTILATERAL ANTIDRIGAS Y EL TRATADO DE NEUTRALIDAD
El Tratado de Neutralidad y su Protocolo de Adhesión constituyen un escollo jurídico para un eventual convenio entre Panamá y los Estados Unidos, o entre éstos y otros países, que autorice la presencia de tropas, armas, naves, aeronaves, equipos e instalaciones militares extranjeras después del 31 de diciembre de 1999.
Panamá y los Estados Unidos, más que los demás países, tienen la obligación de evitar el desmoronamiento del régimen de neutralidad en virtud del Artículo IV del Tratado: "La República de Panamá y los Estados Unidos de América convienen en mantener el régimen establecido en el presente tratado, el cual será mantenido a efecto de que el Canal permanezca permanentemente neutral..."
Un tratado sobre el CMA no es posible a menos que Panamá y Estados Unidos pretendan violar flagrantemente el Tratado de Neutralidad y su Protocolo. En este caso, el tratado relativo al CMA será violatorio de los Artículos I, II, IV y V del Tratado de Neutralidad y de los Artículos I y II de su Protocolo, que sólo consta de tres artículos.
De conformidad con el Artículo 60 de la Convención de Viena, una violación grave de un tratado multilateral por una o algunas de las partes, "faculta a las otras partes, procediendo por acuerdo unánime, para suspender la aplicación del tratado total o parcialmente o darlo por terminado, sea en las relaciones entre ellas y el Estado autor de la violación o entre todas las partes." También, "faculta a cualquier parte, que no sea el Estado autor de la violación, para alegar la violación como causa para suspender la aplicación del tratado total o parcialmente con respecto a sí misma..." Para los efectos del presente artículo, constituirá una violación grave de un tratado, "(b) la violación de una disposición esencial para la consecución del objeto o del fin del tratado."
La violación de los artículos citados del Tratado y del Protocolo constituiría la violación de varias disposiciones esenciales para la consecución del único objeto de dichos acuerdos--la neutralidad permanente del Canal--y abriría el paso a la suspensión o denuncia del Tratado de Neutralidad.
Resumen de una Conferencia dictada por el autor en el Congreso Internacional de la Asociación de Abogados Litigantes de Panamá, celebrada en el Teatro Balboa del 13 al 15 de noviembre de 1997.