El Tratado Salas-Becker
Publicado 2002/04/17 23:00:00
- Carlos A. López Z.
Segunda parte: El Tratado y la Constitución panameña. Todos los argumentos esbozados por el Gobierno para intentar defender su tesis de que el Tratado Salas-Becker "no debe ir a la Asamblea" como lo requiere el Artículo 153 (numeral 3) de la Constitución, en vista de que se trata de un "acuerdo en forma simplificada" y no de un "tratado", se estrellan estrepitosamente contra los siguientes razonamientos:
La Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados aclara que "se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular". El llamado Arreglo Complementario Salas-Becker, que hace parte inseparable del Arreglo de 1991, constituye un tratado conforme a la definición de la Convención de Viena. Un vistazo a la estructura y al texto del Arreglo Salas-Becker claramente lo retrata como un verdadero tratado al cual únicamente y por obvia malicia no se le quiere llamar por su verdadera denominación a fin de intentar disminuir su jerarquía y obviar el proceso de aprobación legislativa.
La Convención de Viena y el Derecho Internacional general exigen que el consentimiento de un Estado en obligarse mediante un acuerdo internacional se exprese mediante la ratificación, la aceptación, la aprobación o mediante cualquier otro método convenido, y la Constitución de Panamá establece en su Artículo 179, numeral 9, que es una atribución del Presidente con la participación del Ministro respectivo: "Dirigir las relaciones exteriores; celebrar tratados y convenios públicos, los cuales serán sometidos a la consideración del Organo Legislativo..." La Constitución sí define, pues, el mecanismo mediante el cual el Estado panameño manifiesta su libre consentimiento en obligarse internacionalmente sin establecer excepciones a favor de modalidades específicas de acuerdos internacionales.
3. Los "acuerdos en forma simplificada" no aparecen ni mucho menos están normados en nuestra Constitución. Se trata de acuerdos que entran en vigor con la sola firma del plenipotenciario y no son enviados normalmente al Organo Legislativo. La experiencia panameña demuestra que en ocasiones los acuerdos simplificados son enviados a la Asamblea indistintamente de su contenido. La cuestión de qué materias pueden ser objeto de "acuerdos en forma simplificada" o de "tratados" no responde a una doctrina o teoría estable, y la mayoría de los autores sostienen que la elección de la forma del acuerdo obedece a una práctica caótica, confusa o negligente por parte de sus autores. En el caso de Panamá, ello es cierto, pero también nosotros sostenemos, en base a nuestra experiencia histórica, que existen razones políticas por las cuales muchos gobiernos han adoptado los "acuerdos en forma simplificada" para eludir el debate legislativo o público de ciertos contenidos de carácter sensitivo o grave, o que rozan los intereses fundamentales de Panamá. Por ejemplo, el Canje de Notas Hull-Boyd, de 1939, que se negoció y firmó en secreto y nunca fue enviado a la Asamblea pese a que distorsionaba el Tratado Arias-Roosevelt de 1936; y el Canje de Notas Eleta-Adair, de 1966, que tampoco fue enviado a la Asamblea y autorizaba a Estados Unidos para realizar estudios en el Darién para un Canal al Nivel del Mar.
Como dice el jurista francés Paul Reuter: "Se suele deducir que no hay condiciones de forma para la validez de los acuerdos internacionales. Esta afirmación no es exacta más que hasta cierto punto: hay condiciones de validez en cuanto a las personas llamadas a concluir los acuerdos y al respecto de ciertas reglas de consentimiento: las formas deben ser adoptadas de modo que se respeten estas reglas... Se ven, pues, aparecer procedimientos extra-constitucionales, el recurso a los acuerdos en forma simplificada, prácticas de toda naturaleza que constituyen un compromiso entre la letra de constituciones imposibles de aplicar estrictamente y el funcionamiento de poderes cada vez más dominados por la política extranjera".
En el caso del Arreglo Salas-Becker, se le da el título, mas no la estructura, de un acuerdo en forma simplificada, no para dar cumplimiento a lo que dispone nuestra Constitución sobre la forma de expresar el consentimiento del Estado panameño, sino justamente y explícitamente para impedir que se cumpla este requisito. En el Tratado Salas-Becker la forma ha sido adoptada maliciosamente para que no se respeten las reglas del consentimiento contenidas en nuestra Carta Magna.
Por otra parte, no es cierto que la materia del Arreglo Salas-Becker sea de competencia exclusiva del Organo Ejecutivo, puesto que algunos compromisos están dentro de la competencia del Organo Legislativo y otros, del Organo Judicial. Además, ¿cómo podrán cumplir el Organo Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, el Artículo 2 de la Constitución que obliga a dichos órganos a actuar en armónica colaboración, si no se logra el consentimiento del Estado al Tratado Salas-Becker como lo exige la Constitución? Más allá de las competencias, es necesario señalar que la materia de que trata el Arreglo Salas-Becker es asunto que concierne a lo más íntimo de la nacionalidad panameña y que los compromisos pactados no pueden ser sino conocidos, discutidos y aprobados por el propio soberano, que es el pueblo panameño, directamente o a través del Organo Legislativo, órgano que tampoco puede contravenir la norma constitucional de que el territorio nacional jamás podrá ser traspasado, cedido ni enajenado ni parcial ni temporalmente a otros Estados.
111En el Tratado Salas-Becker la forma ha sido adoptada maliciosamente para que no se respeten las reglas del consentimiento contenidas en nuestra Carta Magna.
Nuestra Constitución sí obliga al Organo Ejecutivo a remitir el Tratado Salas-Becker al Organo Legislativo porque este Arreglo no puede erigirse como excepción a la regla.
Que los acuerdos simplificados se constituyen como verdaderos acuerdos internacionales, lo manifestó el doctor Ricardo J. Alfaro al expresar que el Acuerdo Ejecutivo conocido como Convenio Taft constituía un acuerdo. Decía así: "El Convenio Taft no tuvo la forma de un pacto ordinario... Pero a los ojos de la República, cualquiera que fuera su forma, existía entre las dos naciones un acuerdo bilateral que no podía quebrantarse sino por la voluntad de las dos partes". Al concertarse el Canje de Notas Eleta-Adair, de 1966, el doctor Alfaro sostuvo que el mismo no requería ser enviado a la Asamblea Nacional, pero dio a entender claramente que los acuerdos simplificados solamente deben utilizarse para asuntos de carácter provisional, temporal o urgente, que no impliquen la celebración de un tratado solemne por no comprometer intereses fundamentales del país. Ocurre, sin embargo, que el Tratado Salas-Becker concierne a asuntos cuya naturaleza le darían carácter permanente y no contiene fecha de terminación, salvo por una cláusula de denuncia, y sí compromete dicho acuerdo los intereses y el decoro de la nación.
En conclusión, y haciendo reserva de análisis posteriores más detallados, opinamos que el Organo Ejecutivo ha obrado de mala fe y ha quebrantado la letra y el espíritu de la Constitución al prohijar una acción evasiva del debate legislativo y público del Tratado Salas-Becker, que compromete gravemente los intereses de la nación panameña.
La Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados aclara que "se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular". El llamado Arreglo Complementario Salas-Becker, que hace parte inseparable del Arreglo de 1991, constituye un tratado conforme a la definición de la Convención de Viena. Un vistazo a la estructura y al texto del Arreglo Salas-Becker claramente lo retrata como un verdadero tratado al cual únicamente y por obvia malicia no se le quiere llamar por su verdadera denominación a fin de intentar disminuir su jerarquía y obviar el proceso de aprobación legislativa.
La Convención de Viena y el Derecho Internacional general exigen que el consentimiento de un Estado en obligarse mediante un acuerdo internacional se exprese mediante la ratificación, la aceptación, la aprobación o mediante cualquier otro método convenido, y la Constitución de Panamá establece en su Artículo 179, numeral 9, que es una atribución del Presidente con la participación del Ministro respectivo: "Dirigir las relaciones exteriores; celebrar tratados y convenios públicos, los cuales serán sometidos a la consideración del Organo Legislativo..." La Constitución sí define, pues, el mecanismo mediante el cual el Estado panameño manifiesta su libre consentimiento en obligarse internacionalmente sin establecer excepciones a favor de modalidades específicas de acuerdos internacionales.
3. Los "acuerdos en forma simplificada" no aparecen ni mucho menos están normados en nuestra Constitución. Se trata de acuerdos que entran en vigor con la sola firma del plenipotenciario y no son enviados normalmente al Organo Legislativo. La experiencia panameña demuestra que en ocasiones los acuerdos simplificados son enviados a la Asamblea indistintamente de su contenido. La cuestión de qué materias pueden ser objeto de "acuerdos en forma simplificada" o de "tratados" no responde a una doctrina o teoría estable, y la mayoría de los autores sostienen que la elección de la forma del acuerdo obedece a una práctica caótica, confusa o negligente por parte de sus autores. En el caso de Panamá, ello es cierto, pero también nosotros sostenemos, en base a nuestra experiencia histórica, que existen razones políticas por las cuales muchos gobiernos han adoptado los "acuerdos en forma simplificada" para eludir el debate legislativo o público de ciertos contenidos de carácter sensitivo o grave, o que rozan los intereses fundamentales de Panamá. Por ejemplo, el Canje de Notas Hull-Boyd, de 1939, que se negoció y firmó en secreto y nunca fue enviado a la Asamblea pese a que distorsionaba el Tratado Arias-Roosevelt de 1936; y el Canje de Notas Eleta-Adair, de 1966, que tampoco fue enviado a la Asamblea y autorizaba a Estados Unidos para realizar estudios en el Darién para un Canal al Nivel del Mar.
Como dice el jurista francés Paul Reuter: "Se suele deducir que no hay condiciones de forma para la validez de los acuerdos internacionales. Esta afirmación no es exacta más que hasta cierto punto: hay condiciones de validez en cuanto a las personas llamadas a concluir los acuerdos y al respecto de ciertas reglas de consentimiento: las formas deben ser adoptadas de modo que se respeten estas reglas... Se ven, pues, aparecer procedimientos extra-constitucionales, el recurso a los acuerdos en forma simplificada, prácticas de toda naturaleza que constituyen un compromiso entre la letra de constituciones imposibles de aplicar estrictamente y el funcionamiento de poderes cada vez más dominados por la política extranjera".
En el caso del Arreglo Salas-Becker, se le da el título, mas no la estructura, de un acuerdo en forma simplificada, no para dar cumplimiento a lo que dispone nuestra Constitución sobre la forma de expresar el consentimiento del Estado panameño, sino justamente y explícitamente para impedir que se cumpla este requisito. En el Tratado Salas-Becker la forma ha sido adoptada maliciosamente para que no se respeten las reglas del consentimiento contenidas en nuestra Carta Magna.
Por otra parte, no es cierto que la materia del Arreglo Salas-Becker sea de competencia exclusiva del Organo Ejecutivo, puesto que algunos compromisos están dentro de la competencia del Organo Legislativo y otros, del Organo Judicial. Además, ¿cómo podrán cumplir el Organo Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, el Artículo 2 de la Constitución que obliga a dichos órganos a actuar en armónica colaboración, si no se logra el consentimiento del Estado al Tratado Salas-Becker como lo exige la Constitución? Más allá de las competencias, es necesario señalar que la materia de que trata el Arreglo Salas-Becker es asunto que concierne a lo más íntimo de la nacionalidad panameña y que los compromisos pactados no pueden ser sino conocidos, discutidos y aprobados por el propio soberano, que es el pueblo panameño, directamente o a través del Organo Legislativo, órgano que tampoco puede contravenir la norma constitucional de que el territorio nacional jamás podrá ser traspasado, cedido ni enajenado ni parcial ni temporalmente a otros Estados.
111En el Tratado Salas-Becker la forma ha sido adoptada maliciosamente para que no se respeten las reglas del consentimiento contenidas en nuestra Carta Magna.
Nuestra Constitución sí obliga al Organo Ejecutivo a remitir el Tratado Salas-Becker al Organo Legislativo porque este Arreglo no puede erigirse como excepción a la regla.
Que los acuerdos simplificados se constituyen como verdaderos acuerdos internacionales, lo manifestó el doctor Ricardo J. Alfaro al expresar que el Acuerdo Ejecutivo conocido como Convenio Taft constituía un acuerdo. Decía así: "El Convenio Taft no tuvo la forma de un pacto ordinario... Pero a los ojos de la República, cualquiera que fuera su forma, existía entre las dos naciones un acuerdo bilateral que no podía quebrantarse sino por la voluntad de las dos partes". Al concertarse el Canje de Notas Eleta-Adair, de 1966, el doctor Alfaro sostuvo que el mismo no requería ser enviado a la Asamblea Nacional, pero dio a entender claramente que los acuerdos simplificados solamente deben utilizarse para asuntos de carácter provisional, temporal o urgente, que no impliquen la celebración de un tratado solemne por no comprometer intereses fundamentales del país. Ocurre, sin embargo, que el Tratado Salas-Becker concierne a asuntos cuya naturaleza le darían carácter permanente y no contiene fecha de terminación, salvo por una cláusula de denuncia, y sí compromete dicho acuerdo los intereses y el decoro de la nación.
En conclusión, y haciendo reserva de análisis posteriores más detallados, opinamos que el Organo Ejecutivo ha obrado de mala fe y ha quebrantado la letra y el espíritu de la Constitución al prohijar una acción evasiva del debate legislativo y público del Tratado Salas-Becker, que compromete gravemente los intereses de la nación panameña.
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