La Ley 40 y sus reformas

LA LEY 40 de 1999 establece el régimen de responsabilidad penal para la adolescencia, aplicable a los menores de edad entre los 14 y 18 años. Es un desarrollo apropiado de la Convención sobre los Derechos del Niño, instrumento de derechos humanos que protege la condición jurídica de las personas menores de edad y fue aprobada como una alternativa frente a los que impulsaban la rebaja de la edad de responsabilidad penal de 18 a 15 años, con el objeto de proceder al enjuiciamiento de adolescentes en los tribunales ordinarios.
Como el concepto de "derechos" al que se refiere la Convención no es sinónimo de beneficios o prestaciones, sino al de principios que regulan el estatus de la persona, el concepto de responsabilidad penal no está excluido del trato justo que corresponde a los menores de edad. Lo que hay que entender es que no es la misma responsabilidad penal que la de los adultos. Tiene un carácter especial porque en ella los principios protectores de la Convención forman una plataforma sobre la cual puede intervenir el brazo correctivo de la justicia.
La Ley 40 contiene 6 elementos: un conjunto de principios y conceptos básicos, una carta de derechos y garantías penales, un arreglo de organismos especializados con competencias específicas, un procedimiento especial (que introdujo instituciones procesales de avanzada en el derecho penal panameño), una pluralidad de sanciones (que van desde medidas socio-educativas hasta la pena de prisión) y unas reglas sobre la transición del viejo sistema al nuevo, la cual debió durar 12 meses. Siete años después, todavía no se ha completado este proceso porque el presupuesto del sector justicia no ha hecho las previsiones correspondientes a lo que manda la ley.
La Ley 40 ha sido reformada en tres ocasiones. Con el propósito de que tengamos un debate informado sobre la Ley 40, hago un breve resumen de lo que han sido las reformas a este cuerpo legal.
La primera reforma se produjo en el año 2000. Los primeros tribunales debieron haber sido creados en febrero del 2000, seis meses después de entrada en vigencia la ley y ello no se hizo. Entonces, la Presidencia de la Corte Suprema aprovechó la ocasión de la aprobación del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración (Ley 38 de 31 de julio de 2000) para introducir, de modo subrepticio, una disposición que no tenía nada que ver con el tema de esa ley y modificó el artículo 162 de la Ley 40, que establecía las fechas de creación de los nuevos tribunales y fiscalías. Así, se pospuso la creación de los organismos especializados hasta enero de 2002.
Cuando se llegó a enero de 2002 tampoco se crearon los tribunales. En esta ocasión no se modificó la fecha de entrada en vigencia y la administración de justicia, en materia de responsabilidad penal de adolescentes, fue prácticamente llevada al umbral de la ilegalidad y al colapso, pues los viejos juzgados de menores no tenían la capacidad institucional de evacuar los nuevos procesos como lo mandaba la ley.
El Ministerio Público tampoco creó las nuevas fiscalías y los jueces de menores seguían haciendo las veces de investigador-defensor-juzgador (lo que constituye una violación básica de los derechos del justiciado según la Convención Americana de Derechos Humanos) y acumularon una terrible mora año tras año. Los casos entraban, pero no salían. Los expedientes se abrían, pero no se cerraban.
En junio de 2003 fue reformada la Ley 40 por segunda vez. El anteproyecto original, presentado por un legislador, era un monumento a la ignorancia del derecho, pero gracias al amplio debate que se suscitó en la comisión legislativa permanente, cada artículo fue reemplazado por otro que fuese cónsono con los conceptos de la Convención y la Ley 40. Al final se modificaron una veintena de artículos, algunos de los cuales satisfacían la verdadera intención de los que apoyaban la iniciativa original: incrementar la privación de libertad como método de control social de los adolescentes.
Así, se aumentó el periodo máximo de la detención provisional y la pena máxima de prisión se subió de 5 a 7 años. Se incluyeron dos nuevos delitos en la lista de los que podían ser sancionados con penas de prisión. Estos dos delitos fueron: el delito de lesiones con resultado muerte y el de lesiones gravísimas (aquellas que dejan una incapacidad permanente). Estos delitos se sumaban a los establecidos en 1999: homicidio doloso, robo, secuestro, tráfico de drogas y violación sexual. Los primeros tribunales penales de adolescentes comenzaron a funcionar en septiembre de 2003.
En el 2004, el Comité de los Derechos del Niño, que es el organismo permanente que se encarga de supervisar el cumplimiento de la Convención, expresó su preocupación en el sentido de que Panamá no había "hecho lo suficiente para revisar su sistema de administración de justicia de menores para que se ajuste plenamente a la Convención y a otros instrumentos internacionales conexos".
El Comité dijo que también le preocupaba "que mediante la Ley 46 se establezca un régimen más estricto de responsabilidad penal de los adolescentes, en particular al aumentar el periodo máximo de detención preventiva de dos a seis meses, con la posibilidad de ampliarlo a un año".
A pesar de ello, pocos meses después de que el Comité hiciera públicas sus observaciones, el gobierno de la presidenta Moscoso, que estaba a punto de fenecer, propuso endurecer las penas contra los menores de edad y elevarlas a un máximo de 20 años. La Asamblea Legislativa, dominada por miembros del entonces opositor PRD, rechazó el proyecto arnulfista.
Como parte del paquete de leyes de "mano dura" se aprobó la Ley 48 de 2004, que tipifica los delitos de pandillerismo, y de posesión y comercio de armas de fuego prohibidas. Mediante esta reforma se alargó más la lista de delitos que pueden ser sancionados con la pena de prisión.
Cualquier reforma de la Ley 40 seguramente intentará intensificar la privación de libertad contra los adolescentes, mientras la situación real de los centros de custodia y de cumplimiento, cada vez con menos recursos y más población, se deteriora ante la mirada impávida de una sociedad que cree que el delito se combate aumentando las penas.