Mercado de combustible: El fantasma de la regulación

La crisis del petróleo golpea la economía internacional e incide negativamente en las economías emergentes que dependen fundamentalmente de su comercio exterior y en general en los países denominados importadores netos, aquéllos que no producen una gota de petróleo para su consumo, como es el caso de Panamá.
Un primer análisis del mercado internacional del petróleo, nos refiere específicamente al precio en los mercados de crudo Brent (producido en el mar del norte), WTI (West Texas Intermediate), y Mexicano, que sirven de referencia a los países de América Latina y en particular a nuestro país. Se observa en las cifras que el precio del barril de crudo en los primeros siete meses del año en curso, la existencia de precios competitivos.
EL ENTORNO LOCAL DEL MERCADO DE COMBUSTIBLE
Este mercado se encuentra operando bajo un sistema de libre oferta y demanda como señala el Ministerio de Comercio e Industrias (MICI): "A partir del 1 de octubre de 1992, los precios de los productos derivados del petróleo para el mercado doméstico han evolucionado de acuerdo a las tendencias del mercado internacional. El sistema de libre mercado permite las constantes variaciones de los precios de manera eficaz que los mismos funcionen adecuadamente y cumplan su cometido. Bajo estas circunstancias, el Ministerio de Comercio e Industrias a través de la Dirección General de Hidrocarburos, tiene la responsabilidad de darle al consumidor cada dos miércoles los Precios de Referencia o Precios de Paridad".
¿ES EL PRECIO DE PARIDAD UN MECANISMO REGULATORIO ADECUADO?
El precio de paridad es el precio máximo que puede vender la Refinería a las compañías petroleras, y en su formación se incluyen nueve componentes que representan los costos variables y fijos en que incurre un importador para introducir dichos productos en el mercado local y se corresponden con los costos de producción de la empresa: Precio FOB; Flete; Seguro Marítimo; Pérdida en tránsito; Costo de capital; Descarga del tanquero; Operación del terminal; Pérdida en almacenamiento y la Carta de crédito.
El cálculo del precio de paridad, según se establece en el contrato ley, toma como base fundamental el promedio de los precios FOB del Caribe de cuatro empresas: EXXON Bahamas, SITCO, TRINTOC y Tex Trader, según cotizaciones del Platt´s Oilgram Price Report, o en su defecto cualquier publicación similar generalmente aceptada por la industria petrolera.
El precio de paridad es, en realidad, el precio ex-refinería, que inicia la cadena de comercialización y pretende ser un mecanismo regulatorio. Sin embargo, como se enfatiza en la teoría, debe conducir a garantizar la sostenibilidad del servicio y producir beneficios para el consumidor, lo cual debe excluir todo tipo de distorsión.
¿EXISTEN DISTORSIONES EN ESTE MERCADO?
El combustible se encuentra bajo un sistema de libre mercado. Así, obviamente, la estructura de mercado debiera responder a esquemas competitivos, sin embargo, en la cadena de comercialización coexisten varias estructuras. Esta composición permite la existencia de distorsiones al sistema de precios que, según algunos expertos, se refiere a la tasa de protección a las importaciones, la metodología de estimación del precio de paridad, la determinación de los costos reales de la empresa y los impuestos.
La tasa de protección: Representa una distorsión que deprime las importaciones en virtud de que si existiese algún agente económico interesado en importar combustible refinado a precios más bajos de los que existen actualmente, encontraría una barrera de entrada que actualmente está cifrada en el 12% del precio FOB.
Estimación del precio de paridad: Según los expertos, en la determinación del precio de paridad se utiliza como referencia; precios de productos en mercados donde REFPAN no compra necesariamente el crudo como materia prima, existiendo precios competitivos en el mercado internacional que representan mercados más eficientes que el del caribe.
Costos de Producción: Los costos fijos y variables que se utilizan en la determinación del precio de paridad están en función de un importador y no necesariamente en los costos reales de producción y operación de la empresa. En algunos casos la REFPAN importa el combustible ya refinado.
Impuesto al combustible: Es una distorsión del Estado que existe en todos los países y forma parte de la estructura tributaria. En el caso de Panamá, el impuesto es de 60 centavos para la gasolina y 40 para el diesel por galón considerada la más baja de Centroamérica.
FUNCIONAMIENTO Y ESTRUCTURA DEL MERCADO
Monopolio en la Refinación: En el mercado de combustible, la estructura que se observa es particular ya que la Refinería Panamá constituye un monopolio protegido por una tasa de protección que constituye una barrera a la importación de crudos o productos refinados en mercados más competitivos. Es importante señalar que en el mercado mundial existen diferencias de precios significativas como se observa en el cuadro.
Oligopolio en la distribución: Existen en Panamá cinco empresas petroleras que distribuyen el combustible en sus estaciones de bandera. Shell, Texaco, Esso, Accel y Delta con la característica especial que Texaco es la propietaria de la Refinería Panamá.
Acuerdos de precios en la venta al consumidor: Según algunos concesionarios y despachadores que consultamos (previa reserva de sus nombres), existe tal sincronización en la fijación del precio por cada estación que deviene en una situación que el mercado con sus mecanismos no puede explicar. Antes de estallar la crisis del petróleo los precios presentaban una alta variabilidad, como se puede apreciar en los monitoreos del precio del combustible de la CLICAC y el MICI.
¿FUNCIONA LA LIBRE OFERTA Y DEMANDA?
Cuando se firmó el contrato con REFPAN las condiciones, objetivos y el entorno del mercado internacional no eran las mismas que existen hoy. Las autoridades que firmaron dicho contrato no visualizaron que las principales distorsiones en este mercado están avaladas institucionalmente por el mismo contrato cuya revisión y/o anulación representan altos costos económicos y fundamentalmente, la pérdida de la credibilidad internacional a la vez que se trastoca la institucionalidad.
Si bien es cierto que el sistema de libre oferta y demanda del combustible, presenta distorsiones, es cierto también que se trata de un mercado sobre el cuál nuestro país y los importadores netos no poseen un control efectivo sobre el precio y la producción. El 40% de la producción mundial esta controlado por la OPEP; un cartel de 11 países productores que determinan precios y cantidades de producción en forma concertada, afectando a todas las economías del mundo y en especial a los países más industrializados. La libre oferta y demanda pudiera funcionar si no se hubiesen incluido en el contrato cláusulas que contienen per se las distorsiones al funcionamiento del mercado libre.
¿QUE OPINA EL CONSUMIDOR?
El consumidor panameño, como todo consumidor de combustible, está siendo afectado por el comportamiento del mercado, pero una de sus quejas más difundida está referida al hecho de que no es correspondido con las oscilaciones de los precios; cuando los precios de paridad bajan, el vendedor no traslada este margen inmediatamente al precio al consumidor; sin embargo, cuando el precio de paridad sube, el ajuste al alza es automático. Aunque no existe ningún precepto legal que obligue al concesionario a bajar o subir automáticamente los precios en relación directa al comportamiento del precio de paridad, el concesionario no comparte esta renta diferencial con el consumidor, lo cual pudiera caracterizar una conducta estratégica de los concesionarios dada la precisión de los ajustes realizados por casi la mayoría de las estaciones el día y la hora exactamente.
¿ES FACTIBLE REGULAR ESTE MERCADO?
Los mecanismos regulatorios que se han aplicado en algunos países al mercado de combustible, generalmente, monopolios naturales privatizados, no han resuelto el problema. En algunos casos se han creado fondos de estabilización, bandas de precios, subsidios cruzados y otros; empero, los fondos se han agotado, las bandas no son funcionales y lo que generalmente prevalece como en el caso de Panamá, es el mecanismo de precio máximo, como es el caso del precio de paridad.
Sobre este aspecto está el caso de Chile que utiliza el mecanismo de precio de paridad y tiene fondo de estabilización. Al respecto es importante destacar las palabras del ministro del ramo quien a principios de año señaló: "Chile debe asumir realidad internacional de mayores precios en los combustibles, al informar sobre el agotamiento del Fondo de estabilización de los precios del Petróleo que es el mecanismo creado por las autoridades para estabilizar precios internos, señalando que el país deberá ir adecuando sus precios a la realidad internacional, "No podemos vivir de una ilusión, el mundo del petróleo es mucho más caro de lo que era hace unos o dos años atrás, de manera que como país tenemos que aceptar estas reglas del juego". Insistió en que como país "nos deberíamos acostumbrar a que de mantenerse la situación internacional, nuestra economía debería acomodarse a este precio mas alto".
En nuestro país no podemos hablar alegremente de regular un mercado que no controlamos. La guerra de los márgenes de ganancia entre concesionarios y petroleras, las distorsiones a los precios, la ineficiencia de la refinería en el establecimiento del precio de paridad no se podrá resolver creando más regulación.
Existe la opinión equivocada de que instituciones como la CLICAC y el Ente Regulador pudiesen formalizar algún tipo de conducta en este mercado. La CLICAC no puede por ley regular los precios del combustible y ha señalado en un comunicado que: "Como institución encargada de velar por los derechos de los consumidores ha hecho del conocimiento de las autoridades nacionales tanto de la pasada como de la presente administración, a través de diversos informes, o Notas Técnicas como se les conoce en la entidad, sus opiniones en torno a los efectos sobre los precios (distorsiones) que crean en este mercado algunas cláusulas del Contrato Ley como las que se comentaron antes, habiendo indicado la conveniencia de reevaluar las mismas dada la posibilidad de introducir en el mercado mayor competencia que se tradujera en mejores precios para el consumidor".
La crisis del petróleo permite corroborar que no existen mecanismos regulatorios capaces de aconductar a las empresas en este tipo de estructura de mercado donde existen empresas transnacionales con alto poder de mercado. Igualmente la crisis del petróleo no discrimina y afecta a todos los países importadores, inclusive a las grandes economías como la de Estados Unidos. Otro asunto es el que respecta a las distorsiones que se generan por las ineficiencias de los operadores locales y en nuestro país debemos tener presente la próxima vez que firmemos un contrato ley de este tipo, tratar de no ser sorprendidos en nuestra buena fe. La experiencia ante este comportamiento errático nos lleva a concluir que sólo la competencia puede producir resultados beneficiosos para el consumidor. La cobertura de nuestras leyes no aplican en los mercados internacionales, por lo cual debemos buscar la eficiencia interna y hacer que el contrato ley funcione en beneficio nacional lo que nos lleva definitivamente a desechar la regulación de precios.